II OSK 3168/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. i J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 457/24 w sprawie ze skargi P.K. i J.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2024 r., znak SKO-Z/4100/128/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 457/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P.K. i J.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2024 r., znak SKO-Z/4100/128/2023 utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 października 2023 r., znak AU-01-7.7120.802.2023.IGN, którym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1048, dalej "u.w.l.") odmówiono wydania skarżącym zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. [...] / ul. [...] w K.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli P.K. i J.J., zarzucając naruszenie art. 2 ust. 2 u.w.l. poprzez: 1. dowolną wykładnię pojęcia "samodzielny lokal mieszkalny", podczas gdy pojęcie to jest zdefiniowane jako wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych; 2. błędną wykładnię przepisów tej ustawy poprzez przyjęcie, że "samodzielny lokal mieszkalny" to lokal, który spełnia cechy wskazane w treści § 90-96 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm., dalej "r.w.t."); 3. błędną wykładnię pojęcia "samodzielny lokal mieszkalny" polegającą na przyjęciu, że pomieszczenia, co do których złożono wnioski o wydanie zaświadczeń, nie mają cech umożliwiających uznanie ich za "samodzielne lokale mieszkalne" w rozumieniu tej ustawy; 4. błędną wykładnię pojęcia "samodzielny lokal mieszkalny", zgodnie z którą "samodzielnym lokalem mieszkalnym" nie jest lokal, który jest: jednoizbowy, nie posiada kuchni, łazienki, przestrzeni składowania, miejsca, umożliwiającego zainstalowanie automatycznej pralki domowej oraz przestrzeni komunikacji wewnętrznej, odpowiedniego przedpokoju itp. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i postanowień organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy cztery pomieszczenia określane przez P.K. i J.J. jako lokale mieszkalne nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położone w budynku przy ul. [...] i ul. [...] w K., mogły zostać potwierdzone zaświadczeniem jako samodzielne lokale mieszkalne w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l., mimo że według ustaleń organów, aprobowanych przez Sąd pierwszej instancji, są jednoizbowe, nie mają własnych pomieszczeń pomocniczych typowych dla funkcji mieszkaniowej, a wszystkie obsługiwane są przez jedną wspólną toaletę o powierzchni 1,65 m2. Sporne było także to, czy i w jakim zakresie dopuszczalne jest odwołanie się przy wykładni tego przepisu do podstawowych standardów wynikających z r.w.t. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na twierdzeniu o naruszeniu art. 2 ust. 2 u.w.l. i dotyczą sposobu rozumienia pojęcia "samodzielnego lokalu mieszkalnego" oraz kwalifikacji konkretnych lokali wskazanych przez skarżących, uznawanych przez nich za takowe. Z tego względu zarzuty te, choć sformułowane w odrębnych punktach, pozostają ze sobą w ścisłym związku i w przeważającej części mogą być rozpoznane łącznie, z zachowaniem ich odrębności w zakresie kwestii szczegółowych. Punktem wyjścia jest treść art. 2 ust. 2 u.w.l., zgodnie z którym samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca powiązał ocenę samodzielności z dwoma elementami. Pierwszym jest element fizyczny, który odnosi się do trwałego wydzielenia izby lub zespołu izb w obrębie budynku. Drugim jest element funkcjonalny, który wymaga, aby taki lokal, rozumiany jako całość obejmująca także pomieszczenia pomocnicze, służył zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Oznacza to, że nie wystarcza stwierdzenie, iż dane pomieszczenie jest izbą i że ma charakter pobytowy. Konieczna jest jeszcze ocena, czy w realiach konkretnej sprawy lokal, wraz z pomieszczeniami pomocniczymi, ma cechy pozwalające mu spełniać funkcję mieszkaniową w sposób samodzielny. W tym zakresie trafne jest stanowisko przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który podkreślił, że samodzielność lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. należy ujmować jako odrębność techniczną, polegającą na oddzieleniu od pozostałych lokali i innych części budynku, w taki sposób, aby korzystanie z lokalu było niezależne od korzystania z innych lokali. Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że nie można mówić o samodzielności lokalu, jeżeli możliwość korzystania z niego zgodnie z przeznaczeniem jest uzależniona od korzystania z innych lokali lub ich części. W tej perspektywie nie chodzi o dowolne, pozbawione oparcia w ustawie dobudowanie przesłanek, lecz o odczytanie funkcji art. 2 ust. 2 u.w.l. jako warunku, który ma umożliwić wyodrębnienie takiej nieruchomości lokalowej, która zapewnia realne korzystanie z prawa własności, a nie jedynie formalne przypisanie numeru do pomieszczenia. Zarzut pierwszy, który skarżący wiążą z "dowolną wykładnią" pojęcia "samodzielny lokal mieszkalny", opiera się na tezie, że art. 2 ust. 2 u.w.l. zawiera definicję w pełni wystarczającą i nie pozostawia potrzeby poszukiwania kryteriów poza jej literalnym brzmieniem. P.K. i J.J. podnoszą przy tym, że Sąd pierwszej instancji miał błędnie interpretować pojęcie "samodzielny lokal mieszkalny" przez pryzmat rozważań o "samodzielności" i o "lokalu", zamiast ograniczyć się do odczytania definicji jako opisu izby lub zespołu izb wydzielonych trwałymi ścianami, przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Zarzut ten nie może zostać uwzględniony. Art. 2 ust. 2 u.w.l. ma charakter definicyjny, ale posługuje się pojęciami niedookreślonymi, które wymagają odniesienia do konkretnego stanu faktycznego. W szczególności dotyczy to zwrotu "pomieszczenia pomocnicze" oraz klauzuli "zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych". Już sama konstrukcja przepisu wskazuje, że ustawodawca nie ograniczył samodzielności do fizycznego wydzielenia izby, lecz powiązał ją z funkcją mieszkaniową realizowaną łącznie z pomieszczeniami pomocniczymi. W konsekwencji, rozumienie samodzielności jako odrębności technicznej, gwarantującej niezależność korzystania z lokalu, pozostaje zgodne z brzmieniem art. 2 ust. 2 u.w.l. i rozwija jego element funkcjonalny. W tym sensie nie jest przekonujące stanowisko skarżących, które zmierza do wyabstrahowania z definicji jedynie części fizycznej i potraktowania jej jako wystarczającej do nadania cechy samodzielności każdej wyodrębnionej izbie przeznaczonej na pobyt ludzi. Takie ujęcie pomija, że lokal ma być samodzielny i mieszkalny, a więc ma samodzielnie służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych w ramach przyjętych w prawie standardów, które chronią podstawowy poziom warunków zamieszkania. Zarzut drugi dotyczy przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że samodzielny lokal mieszkalny musi spełniać cechy wskazane w § 90-96 r.w.t. Skarżący konsekwentnie twierdzą, że u.w.l. nie odsyła do Prawa budowlanego ani do aktów wykonawczych, a r.w.t. posługuje się pojęciem "mieszkania" w innym znaczeniu, odnosząc je do zespołu pomieszczeń umożliwiających prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Skarżący wskazują, że skoro "samodzielny lokal mieszkalny" w u.w.l. ma służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, to nie wolno utożsamiać go z "mieszkaniem" w rozumieniu r.w.t., ani wywodzić z tego rozporządzenia warunków samodzielności lokalu. Także ten zarzut jest nieusprawiedliwiony. Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że minimalnych warunków pozwalających na kwalifikowanie danego lokalu jako samodzielnego należy poszukiwać z jednej strony w pojęciu samodzielności zawartym w art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 u.w.l., z drugiej natomiast dopuszczalne, a niejednokrotnie niezbędne, jest posiłkowe uwzględnianie w tym zakresie przepisów Prawa budowlanego, w tym r.w.t. Sąd pierwszej instancji nie nadał r.w.t. roli przepisu bezpośrednio definiującego "samodzielny lokal mieszkalny" na gruncie u.w.l. Wykorzystał ten akt jako źródło podstawowych kryteriów techniczno-funkcjonalnych, które pozwalają ocenić, czy lokal rzeczywiście może pełnić funkcję mieszkaniową. Takie podejście odpowiada temu, że art. 2 ust. 2 u.w.l. łączy funkcję lokalu z wymaganiami technicznymi, które muszą być spełnione, aby lokal nadawał się do zamieszkania i mógł w sposób samodzielny zaspokajać potrzeby mieszkaniowe. Skarżący więc co do zasady słusznie wskazują, że r.w.t. nie ma wprost zastosowania do kwalifikacji lokalu jako samodzielnego w rozumieniu u.w.l. Nie wynika z tego jednak, że przepisy tego rozporządzenia nie mogą być traktowane jako punkt odniesienia dla ustalenia minimalnych standardów pozwalających na ocenę funkcji mieszkaniowej lokalu. Takie właśnie stanowisko, wskazane przez Sąd pierwszej instancji i oparte na przywołanym w jego uzasadnieniu orzecznictwie, nie narusza art. 2 ust. 2 u.w.l., lecz służy jego poprawnemu zastosowaniu. W świetle powyższego, nie przekonuje argumentacja skarżących, według której odmienność definicji "mieszkania" w r.w.t. automatycznie wyklucza możliwość odwołania się do standardów technicznych przewidzianych dla pomieszczeń o funkcji mieszkaniowej. W realiach sprawy chodzi o ocenę, czy wskazane przez P.K. i J.J. pomieszczenia mogą stanowić samodzielne lokale mieszkalne podlegające wyodrębnieniu. W takim kontekście naturalne jest poszukiwanie kryteriów minimalnych, które pozwalają stwierdzić, czy lokal ma cechy umożliwiające mu pełnienie funkcji mieszkaniowej w sposób samodzielny. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że te kryteria mogą nawiązywać do podstawowych standardów wynikających z r.w.t., choć same w sobie nie stanowią odrębnej, samodzielnej definicji lokalu w rozumieniu u.w.l. Zarzuty trzeci i czwarty odnoszą się do zastosowania art. 2 ust. 2 u.w.l. do stanu sprawy i w istocie kwestionują konkluzję Sądu pierwszej instancji, że pomieszczenia, w stosunku do których wnioskowano o wydanie zaświadczeń, nie mają cech umożliwiających uznanie ich za samodzielne lokale mieszkalne, ponieważ są jednoizbowe i nie posiadają kuchni, łazienki, przestrzeni składowania, miejsca umożliwiającego zainstalowanie automatycznej pralki domowej oraz przestrzeni komunikacji wewnętrznej, a wszystkie obsługiwane są przez jedną wspólną toaletę. Skarżący akcentują, że potrzeby mieszkaniowe nie obejmują potrzeby żywieniowej, a kuchnia nie jest elementem koniecznym funkcji mieszkaniowej. Wskazują też przykłady internatów, akademików i hoteli. Skarżący podnoszą, że pomieszczenia pomocnicze mogą znajdować się poza izbą, a nawet poza lokalem, i że wspólność urządzeń sanitarnych nie przekreśla samodzielności. Skarżący odwołują się również do historycznych przydziałów kwaterunkowych, wskazując, że potwierdzają one przeznaczenie i sposób korzystania z pomieszczeń dla celów mieszkaniowych. Zarzuty te także nie zasługują na uwzględnienie. Jak wyjaśniono powyżej, art. 2 ust. 2 u.w.l. nie ogranicza samodzielności do formalnego wydzielenia izby, lecz wymaga, aby lokal, rozumiany jako izba lub zespół izb wraz z pomieszczeniami pomocniczymi, służył zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. To założenie musi być odczytywane w powiązaniu z funkcją instytucji odrębnej własności lokalu, która zakłada możliwość samodzielnego korzystania z nieruchomości lokalowej w sposób odpowiadający jej przeznaczeniu. W tym sensie nie jest wystarczające wskazanie, że dana izba zapewnia możliwość przebywania w niej. Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych obejmuje podstawowe potrzeby bytowe, w tym w szczególności higieniczno-sanitarne, a także takie elementy funkcjonalne, bez których stały pobyt w lokalu nie odpowiada standardom przewidzianym w prawie dla lokalu mieszkalnego. Sąd pierwszej instancji oparł ocenę na ustaleniach wynikających z załączonej do wniosku inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej. Z tych ustaleń wynika, że każdy ze wskazanych lokali jest jednoizbowy i żaden nie posiada kuchni, łazienki, przestrzeni składowania, miejsca umożliwiającego zainstalowanie automatycznej pralki domowej oraz przestrzeni komunikacji wewnętrznej, w tym odpowiedniego przedpokoju. Sąd przyjął też, że tylko lokal nr [...] spełnia minimalny wymóg powierzchni, a wszystkie lokale obsługiwane są przez jedną wspólną toaletę o powierzchni 1,65 m2. Te okoliczności mają zasadnicze znaczenie dla oceny samodzielności w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. Skoro pomieszczenia wskazywane przez skarżących nie mają własnych pomieszczeń pomocniczych i korzystanie z nich wymaga sięgania do wspólnej, jednej dla wszystkich, przestrzeni sanitarnej, to nie można przyjąć, że stanowią one samodzielne lokale mieszkalne. W takich realiach używanie każdego z tych pomieszczeń dla celów mieszkaniowych pozostaje funkcjonalnie zależne od korzystania z części wspólnej przeznaczonej dla innych pomieszczeń. Nie chodzi o formalną ocenę, czy lokal jest jednoizbowy, lecz o to, że w tym układzie nie sposób przypisać każdej izbie takich cech, które pozwalałyby jej samodzielnie zaspokajać potrzeby mieszkaniowe. Wspólna, jedna toaleta nie stanowi pomieszczenia pomocniczego w takim znaczeniu, które zapewniałoby samodzielność każdego z lokali, skoro nie jest funkcjonalnie przypisana do jednego lokalu i nie służy jego samodzielnemu użytkowi. Nie zmienia tej oceny argumentacja skarżących, że przepisy u.w.l. nie odwołują się do pojęcia "gospodarstwa domowego", a potrzeby mieszkaniowe nie są tożsame z potrzebami żywieniowymi. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że ocena samodzielności musi uwzględniać minimalne wymagania techniczno-funkcjonalne, które przesądzają o tym, czy lokal może być przeznaczony na stały pobyt ludzi i czy wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. W tym kontekście dążenie P.K. i J.J. do uznania za samodzielne lokale izb, z których żadna nie posiada kuchni, łazienki, przestrzeni do składowania, miejsca umożliwiającego zainstalowanie pralki automatycznej oraz przestrzeni komunikacji wewnętrznej, pozostaje nie do pogodzenia z funkcjonalną częścią definicji z art. 2 ust. 2 u.w.l. Prawdą jest, że pomieszczenia te stanowią izby, co może sugerować podobieństwo do elementu definicji ustawowej. Nie usuwa to jednak wymogu, aby lokal miał cechy pozwalające mu samodzielnie służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, i to według standardów przyjętych w prawie. Tak rozumiana samodzielność nie sprowadza się do czysto językowego odczytania słowa "izba", lecz wymaga oceny zdolności lokalu do pełnienia przypisanej mu funkcji mieszkaniowej. Argument o internatach, akademikach i hotelach nie podważa trafności zaskarżonego wyroku. Odwołuje się on do innych form zakwaterowania, które nie przesądzają o spełnieniu przesłanek samodzielności lokalu jako nieruchomości lokalowej w rozumieniu u.w.l. W rozpoznawanej sprawie chodzi o stwierdzenie samodzielności lokalu jako podstawy wyodrębnienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego. W tym reżimie prawnym samodzielność musi oznaczać możliwość korzystania z lokalu w sposób niezależny od innych lokali, a więc bez konieczności stałego korzystania z elementów przypisanych innym lokalom lub wspólnych dla kilku lokali. Nie jest również przekonujące odwołanie się do historycznych przydziałów kwaterunkowych. Sąd pierwszej instancji wyraźnie zaznaczył, że argumenty dotyczące przydziałów sprzed kilkudziesięciu lat, dokonywanych w warunkach odmiennego ustroju i innych standardów mieszkaniowych, nie mają znaczenia dla wykładni i zastosowania u.w.l., ponieważ ustawa ta nie odwołuje się do minionych rozwiązań prawnych ani do ówczesnych standardów. W sprawie o zaświadczenie decyduje aktualna ocena, czy konkretne pomieszczenia spełniają ustawowe przesłanki samodzielności. Okoliczność, że pomieszczenia były niegdyś zajmowane w ramach przydziałów, nie może zastąpić wymogu, aby lokal, wraz z pomieszczeniami pomocniczymi, zdatny był do samodzielnego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. W tym miejscu należy również uwzględnić, że Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na treść umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości, z której wynika, iż inwestycja polegająca na budowie, przebudowie, rozbudowie albo nadbudowie budynku oraz wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych pozostaje w planach. W tej sytuacji tym bardziej nie sposób przyjąć, że w dacie rozstrzygania sprawy spełnione były przesłanki samodzielności w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l., skoro stan odpowiadający tym przesłankom był dopiero zamierzony. W konsekwencji, zarzut skargi kasacyjnej, w częściach trzeciej i czwartej, w istocie zmierza do przyjęcia, że sama możliwość zakwalifikowania pomieszczenia jako izby przeznaczonej na pobyt ludzi, przy istnieniu wspólnej toalety, jest wystarczająca do stwierdzenia samodzielności lokalu mieszkalnego. Takie stanowisko nie uwzględnia funkcjonalnej części definicji z art. 2 ust. 2 u.w.l. i pomija, że samodzielność ma oznaczać zdolność lokalu do samodzielnego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, przy zachowaniu minimalnych standardów techniczno-funkcjonalnych. Z tych względów, w świetle analizy przedstawionej wyżej, nie można podzielić twierdzeń skarżących, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął brak samodzielności lokali wyłącznie dlatego, że są one jednoizbowe i pozbawione wymienionych elementów wyposażenia. Istotą rozstrzygnięcia było to, że w tak ukształtowanym stanie lokali brak jest cech pozwalających na ich samodzielne wykorzystanie dla celów mieszkaniowych, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia samodzielności w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.