II SA/Rz 988/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 13 czerwca 2022 r. nr SKO.4110.69.1220.2022 w przedmiocie ustalenia odpłatności za przyznanie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr PŚ.5025.136.2022.

Zaskarżoną decyzją z 13 czerwca 2022 r. nr SKO.4110.69.1220.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie (dalej: SKO, Kolegium), po rozpoznaniu odwołania Z. S. (dalej: Skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej: Burmistrz) z 19 kwietnia 2022 r. nr PŚ.5025.136.2022, zmieniającą decyzję własną z 30 grudnia 2021 r. nr PŚ.5025.566.2021 w części ustalającej odpłatność za przyznane usługi opiekuńcze. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w następujący sposób. Burmistrz Miasta [...] decyzją z 30 grudnia 2021 r. nr PŚ.5025.566.2021 przyznał Skarżącej pomoc w formie usług opiekuńczych od 1 stycznia 2022 r. do 30 kwietnia 2022 r. w ilości 4 godzin dziennie w dniach od poniedziałku do niedzieli, ustalając jednocześnie odpłatność za ww. usługi w wysokości 40% kosztu usługi, tj. 10,80 zł za godzinę. Na wniosek pracownika socjalnego, Organ I instancji zwolnił Skarżącą z ponoszonej odpłatności do 16,9% kosztu usługi, tj. do kwoty 4,56 zł za godzinę. W związku ze zmianą kryterium dochodowego od miesiąca stycznia 2022 r. oraz w związku ze złożonym przez Skarżącą odwołaniem, Burmistrz decyzją z 19 stycznia 2022 r. nr PŚ.5025.5.2022 zmienił decyzję przyznającą usługi opiekuńcze w ten sposób, że od miesiąca stycznia 2022 r. ustalił odpłatność za świadczone usługi w wysokości 20% kosztu usługi, tj. 5,40 zł za godzinę. Na wniosek pracownika socjalnego Burmistrz zwolnił Skarżącą w części z ponoszonej odpłatności do 16,9% kosztu usługi, tj. do kwoty 4,56 zł za godzinę. Jednocześnie Organ I instancji postanowił zwolnić Skarżącą z ponoszonej odpłatności do 13,9% kosztu usługi, tj. do kwoty 3,75 zł za godzinę. W związku ze zmianą dochodu Skarżącej od marca 2022 r., Burmistrz Miasta [...], decyzją z 19 kwietnia 2022 r. nr PŚ.5025.136.2022 zmienił decyzję własną z 30 grudnia 2021 r. nr PŚ.5025.566.2021 dotyczącą przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych, w ten sposób, że: 1. Od miesiąca kwietnia 2022 r. odpłatność za świadczone usługi opiekuńcze wynosi 40% kosztu usługi, tj. 10,80 zł za godzinę. 2. Jednocześnie na wniosek pracownika socjalnego postanowił zwolnić w części z ponoszonej odpłatności do 22,9% kosztu usługi, tj. do kwoty 6,18 zł za godzinę. 3. Pozostałe ustalenia jak w decyzji z dnia 30 grudnia 2021 r. nr PŚ.5025.566.2021 ze zm. 4. Nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając powyższe, Organ I instancji podał, że w związku ze zmianą dochodu Skarżącej od marca 2022 r., która przekraczała 10% kwoty kryterium dochodowego był zobowiązany do zweryfikowania odpłatności za usługi od miesiąca kwietnia 2022 r. W związku z powyższym wszczął postępowanie w sprawie zmiany decyzji własnej oraz przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego. Z ustaleń tych wynika, że dochód Skarżącej przekracza kryterium dochodowe od miesiąca marca 2022 r. o 161%. Burmistrz ustalił Skarżącej odpłatność za usługi opiekuńcze biorąc pod uwagę stan jej zdrowia, sytuację materialną, ponoszone wydatki na zakup leków oraz wysokie opłaty mieszkaniowe. Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie, w którym zakwestionowała prawidłowość wydanej decyzji wskazując, że niezrozumiałym jest żądanie zapłaty za poprzednie miesiące, pomimo podpisanej umowy do końca kwietnia 2022 r. Podniosła, że jest osobą niepełnosprawną, a koszty utrzymania wzrastają. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z 13 czerwca 2022 r. nr SKO.4110.69.1220.2022, działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 14, art. 50 ust. 5, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm.; dalej: u.p.s.), utrzymało decyzję w zaskarżonej części w mocy. Na wstępie Kolegium wskazało, że zasady odpłatności za świadczone na terenie [...] usługi opiekuńcze reguluje uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w sprawie zasad wykonywania zadań własnych Gminy Miejskiej [...] z zakresu pomocy społecznej (Dz. Urz, Województwa Podkarpackiego z 2004 r., Nr [...], poz. [...] z późn. zm., dalej: uchwała). Organ odwoławczy wskazał, że Skarżąca nie pozostaje w związku małżeńskim, nie ma krewnych w linii prostej i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zatem jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu u.p.s., dla której kryterium dochodowe od 1 stycznia 2022 r, wynosi 776 zł. Organ II instancji wyjaśnił, że po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie w postaci usług opiekuńczych, dochód Skarżącej uległ zwiększeniu z 1.771,59 zł do 2.029,36 zł. Zatem zwiększył się o kwotę większą niż 10% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej (tj. 77,60 zł). Wobec powyższego zaistniała przesłanka do zmiany wysokości odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze, gdyż dochód Skarżącej przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej o 161%. Zdaniem Kolegium, Burmistrz ustalił Skarżącej w sposób prawidłowy nową odpłatność za przyznane usługi opiekuńcze, gdyż zgodnie z § 3 pkt 8 ww. uchwały Rady Miejskiej [...] odpłatność Skarżącej za przyznane usługi opiekuńcze powinna wynosić 40% ich kosztów, ponieważ dla osoby samotnej, której miesięczny dochód przekracza kryterium dochodowe od 151% do 200%, odpłatność za przyznane usługi opiekuńcze wynosi 40% ich kosztów. Pełny koszt jednej godziny usług opiekuńczych wynosi 27 zł. Zatem 40% pełnych kosztów 1 godziny usług to kwota 10,80 zł za jedną godzinę usługi. Natomiast zgodnie z § 3 pkt 9 uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w sprawie zasad wykonywania zadań własnych Gminy Miejskiej [...] z zakresu pomocy społecznej, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może w całości lub w części zwolnić z odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze. Kolegium podało, że Organ I instancji z uwagi na stan zdrowia Skarżącej udzielił Skarżącej częściowej ulgi. Obniżył opłatę za przyznane usługi opiekuńcze do 22,9% ich kosztów (tj. do 6,18 zł za 1 godzinę usługi), aby Skarżącej po opłaceniu mieszkania (477,10 zł miesięcznie) oraz zakupie leków (182,93 zł miesięcznie) pozostała kwota 600 zł miesięcznie. Ilość świadczonych miesięcznie usług opiekuńczych na rzecz Skarżącej wynosi 124 godziny. Zatem przy odpłatności w 40% ich kosztów miesięczna odpłatność wynosi 1.339,20 zł. Natomiast po uwzględnieniu przyznanej ulgi miesięczna odpłatność za usługi to kwota 776,69 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Z. S. zakwestionowała prawidłowość wydanej decyzji. Podniosła, że Organy pomijają ponoszone przez nią opłaty za telewizję, telefon oraz środki czystości. Zdaniem Skarżącej Organy nie biorą pod uwagę wzrostu cen artykułów spożywczych oraz wzrostu innych kosztów utrzymania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem i stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu. W sprawie nie było kwestionowane, że Skarżąca na mocy decyzji Burmistrza z 30 grudnia 2021r. nr PŚ.5025.566.2021 byłą uprawniona do otrzymywania pomocy w formie usług opiekuńczych. Skarżąca, co wynika bezspornie z wywiadu środowiskowego, jest osobą samotnie gospodarującą, wobec tego przyznanie jej pomocy w formie usług opiekuńczych jest obligatoryjne na mocy art. 50 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. W sprawie niniejszej nie budziło wątpliwości, że Skarżąca wymaga pomocy innych osób z uwagi na stan zdrowia a z racji tego, że jest osobą samotną, tej pomocy jest pozbawiona. Zakres niniejszej sprawy ograniczał się do ustalenia odpłatności za przyznaną pomoc, bowiem na mocy decyzji z 19 kwietnia 2022r. Burmistrz zdecydował o zmianie wysokości odpłatności z uwagi na podwyżkę dochodu z emerytury. Podstawę do zmiany decyzji w zakresie wysokości odpłatności stanowił przepis art. 106 ust. 5 u.p.s., zgodnie z którym, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Okoliczność zmiany wysokości emerytury na skutek waloryzacji świadczy o zamianie sytuacji dochodowej beneficjenta a zatem uprawnia do wydania decyzji zmieniającej w oparciu o art. 106 ust 5 u.p.s. Niemniej w odwołaniu i skardze Strona zarzucała, że ustalona kwota odpłatności nie uwzględnia jej trudnej sytuacji i ogólnego wzrostu cen. Szczegółowe warunki, na jakich ustala się wysokość odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze zostały określone w § 3 ust. 8 i ust. 9 uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] września 2004r., wydanej m.in. na podstawie 50 ust. 6 u.p.s. W sprawie nie było kwestionowane, że dochód Skarżącej uległ zwiększeniu i przekraczał kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Z tego względu, z uwagi na poziom przekroczenia kryterium dochodowego, co do zasady Skarżąca powinna była ponosić odpłatność na poziomie 40% ceny za jedną godzinę usługi opiekuńczej, co wynika z § 3 ust. 8 uchwały. Jednakże Organy I oraz II instancji były zgodne co do tego, że Skarżąca z uwagi na trudną sytuację materialną, zdrowotną i osobistą spełnia przesłanki do skorzystania z dodatkowego zwolnienia z odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze, przewidzianego w § 3 ust. 9 uchwały. Zgodnie z tym przepisem, kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] lub zastępca kierownika, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może w całości lub w części zwolnić z odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze. Wątpliwości nie budzi, że przyznanie dodatkowego zwolnienia czynione jest przez organ w ramach uznania administracyjnego i ma charakter fakultatywny. Jednak zarówno na etapie niniejszej sprawy, jak i podczas wydawania wobec Skarżącej wcześniejszych decyzji dotyczących odpłatności za usługi opiekuńcze Organy nie miały wątpliwości, że Strona spełnia wymogi do skorzystania z dodatkowego zwolnienia w oparciu o § 3 ust. 9 uchwały a Sąd ocenę Organów w tym zakresie podziela. Należy mieć jednak na względzie, że przyznanie dodatkowego zwolnienia w ramach uznania administracyjnego nie może przybrać dowolnego charakteru i powinno uwzględniać wszystkie istotne w sprawie okoliczności. Sąd oceniając prawidłowość działania przez Organy w ramach uznania administracyjnego miał na uwadze, że w stosunku do Skarżącej w okresie poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji było kierowanych kilka decyzji, dotyczących wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze i za każdym razem poziom przyznanego zwolnienia był inny. Na mocy decyzji 30 grudnia 2021r. nr PŚ.5025.566.2021 Burmistrz przyznał Skarżącej usługi opiekuńcze na okres od 1 stycznia do 30 kwietnia 2022r. a opłata za usługę, po zastosowaniu dodatkowego zwolnienia z § 3 ust. 9 uchwały wyniosła 4,56 zł za godzinę – tj. 16,9% kosztu usługi. Już w decyzji z 19 stycznia 2022r. nr PŚ.5025.5.2022 Organ I instancji zmienił ww. decyzję z 30 grudnia 2021r. w ten sposób, że opłata za usługę, po zastosowaniu dodatkowego zwolnienia wyniosła 3,75 zł za 1 godzinę – tj. w wysokości 13,9% kosztu usługi. Z kolei w przedmiotowej sprawie Burmistrz a następnie Kolegium, stosując dodatkowe zwolnienie, ustalili Skarżącej odpłatność za usługi opiekuńcze w wysokości 6,18 zł za 1 godzinę – tj. w wysokości 22,9% kosztu usługi. Za każdym razem, stosując różny procent zwolnienia Burmistrz uzasadniał w sposób ogólny, że jest ono podyktowane stanem zdrowia, sytuacją materialną, wydatkami na zakup leków i opłatami mieszkaniowymi. Należy oczywiście uwzględnić, że dochód Skarżącej na skutek waloryzacji emerytury uległ podwyższeniu. Dochód Skarżącej, w oparciu o który ustalano odpłatność z usługi opiekuńcze od kwietnia 2022r. wynosił 2029,36 zł. Podczas gdy dochód miarodajny dla wcześniejszego okresu, na jaki przyznano usługi opiekuńcze wynosił 1771,59 zł. Organ działając w ramach uznania administracyjnego był więc uprawniony, aby decydując o wysokości przyznanego zwolnienia uwzględnić także podwyższenie dochodu emerytalnego. Jednakże podwyższenie odpłatności za usługi opiekuńcze winno być dokonane w sposób adekwatny do wzrostu dochodu. W niniejszej sprawie dochód Skarżącej z tytułu emerytury wzrósł o 257,77 zł. Tymczasem wzrost odpłatności za usługi opiekuńcze, po uwzględnieniu nowej kwoty za usługę opiekuńczą (6,18 zł) i liczby przyznanych godzin – wyniósł 301,32 zł. Zatem wzrost odpłatności za usługi opiekuńcze przekroczył wysokość otrzymanej przez Skarżącą podwyżki emerytury. Zdaniem Sądu Organy nie wyjaśniły w sposób przekonujący, dlaczego zmieniły zakres przyznanego zwolnienia w porównaniu do wcześniej wydawanych decyzji w taki sposób, że podwyżka z tytułu odpłatności za usługi opiekuńcze przekracza wysokość otrzymanej podwyżki z tytułu emerytury. Organ administracji publicznej wydając decyzję uznaniową powinien szczególnie mieć na względzie treść swojego rozstrzygnięcia w kontekście interesu strony, wyznaczonego w niniejszej sprawie stanem zdrowia Skarżącej i wynikającymi z tego stanu wydatkami, sytuacją materialną, uwarunkowaną również w istotnym stopniu stanem krajowej gospodarki w dobie inflacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 4 lutego 2022r., II SA/Po 354/21 – dost. baza CBOSA). W toku ponownego rozpoznania sprawy Organy powinny zastosować zwolnienie z odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze w oparciu o § 3 ust. 9 uchwały w taki sposób, który uwzględniałby wysokość wzrostu dochodu z tytułu emerytury. Zdaniem Sądu Organy ustalając dla Skarżącej koszt jednej godziny usługi opiekuńczej na poziomie wyższym w porównaniu do kosztu ustalonego we wcześniejszym okresie nie uwzględniły, w jaki sposób tak naprawdę zmieniła się sytuacja materialna Skarżącej. Organ I instancji bowiem na przestrzeni kilku miesięcy – tj. od grudnia 2021r. do kwietnia 2022r. wydawał względem Skarżącej decyzje, w których stosował różny procent odpłatności za świadczone usługi (było to odpowiednio: 16,9%; 13,9%, czy też 22,9% kosztu usługi). Organ przy tym przedstawiał ogólnikowe uzasadnienie dla zakresu przyznanego zwolnienia – powołując się ogólnie na trudną sytuację zdrowotną i materialną Skarżącej. Zwiększając wysokość odpłatności za usługę opiekuńczą w kontrolowanych przez Sąd decyzjach należało również uwzględnić kwotę wzrostu dochodu tak, aby w sposób adekwatny dostosować wysokość kosztu usługi opiekuńczej do sytuacji materialnej. Z przyczyn powyżej wskazanych Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło po stronie Organów do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 9 uchwały a w przypadku Organu II instancji dodatkowo do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Skarżąca była zwolniona z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych z urzędu na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.