II SA/Rz 910/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu F. sp. j. w R. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 20 maja 2025 r. nr I-III.7721.15.7.2024 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony wnoszącej sprzeciw F. sp. j. w R. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem sprzeciwu F. Sp. jawna z siedzibą w R. (dalej: "spółka" lub "skarżąca") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") z dnia 20 maja 2025 r. nr I- III.7721.15.7.2024 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy, ostateczną decyzją z dnia 4 września 2023 r. nr 343/23 znak: AB-I.6740.73.2023, Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił skarżącej pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej: przebudowę, rozbudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowo-produkcyjnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z budową przyłącza kanalizacji sanitarnej; budowa 31 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych; budowa placu zabaw; rozbiórka budynku stacji transformatorowej i zbiornika przeciwpożarowego na terenie obejmującym nieruchomości nr ewid. gr.: [...] położone w miejscowości Ł. Wnioskami z dnia 8 lutego 2024 r. B. i B.D. oraz H.J. wystąpili o wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty. B. i B.D. podali, że o wydaniu decyzji dowiedzieli się w dniu 18 stycznia 2024 r. Z treścią decyzji udostępnionej w wyniku wniosku o udzielenie informacji publicznej zapoznali się w dniu 31 stycznia 2024 r. Wnioskodawcy powołali się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podnosząc, że są właścicielami działki o nr [...], sąsiadującej z terenem zamierzonej inwestycji, zatem powinni zostać uznani za strony postępowania. Ich zdaniem planowana inwestycja oddziałuje na ich nieruchomość w ten sposób, że przy założeniu maksymalnej dopuszczonej nadbudowy na działce nr [...], będzie powodowała zacienienie w części południowej ich działki, o czym świadczy załączona do wniosku analiza zacienienia. H.J. jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania wymienił przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a. Wyjaśnił, że jest właścicielem pobliskiej działki o nr [...], a o wydaniu decyzji dowiedział się od sąsiadów w dniu 18 stycznia 2024 r., w wyniku dyskusji towarzyszącej uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla centrum Ł. Zdaniem skarżącego wymienione zamierzenie stanowi tak naprawdę kolejny etap tej samej inwestycji, polegającej na budowie przy ul. [...] w Ł. dużego osiedla domów wielorodzinnych. Podniósł, że bloki mieszkalne zlokalizowane będą na terenie tej samej działki budowlanej, a ich granice wzajemnie się przenikają, natomiast zatwierdzane plany kolejnych części osiedla pozostają ze sobą w sprzeczności. Wskazał również, że działki ewidencyjne wchodzące w skład spornego zamierzenia inwestycyjnego znajdują się na obszarze objętym ochroną konserwatorską [....] w Ł., zatem wymagane było wcześniejsze uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego dotyczącego całego zamierzenia. Postanowieniem z dnia 12 marca 2023 r. Starosta wznowił postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji. Następnie decyzją z dnia 22 listopada 2024 r. nr AB-I.6740.73.2023, Starosta działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji, stwierdzając, że w omawianym postępowaniu nie wystąpiła tego rodzaju wadliwość, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w odniesieniu do wnioskodawców. Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji, z pism złożonych przez wnioskodawców w toku wznowionego postępowania wynika, że ich zdaniem należy uchylić decyzję nr [...] z dnia 4 września 2023 r. z powodu związania organu architektoniczno-budowlanego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie o sygn. akt. II SA/Rz 1983/23, który zapadł w sprawie sąsiedniej inwestycji, tj. w sprawie zakończonej decyzją Starosty nr [...] z dnia 16 lutego 2023 r. znak: [...], zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą na rzecz spółki pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z przyłączami: wody i kanalizacji sanitarnej; budowa 33 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych; budowa placu zabaw; budowa zjazdu na terenie obejmującym nieruchomości nr ewid. gr.: [...] położone w miejscowości Ł., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia 25 października 2023 r. znak: I-III.7721.15.2.2023. Zdaniem wnioskodawców ww. inwestycja, jak i ta obecnie kwestionowana, powinny być rozpatrywane jako jedno przedsięwzięcie budowlane obejmujące budowę osiedla mieszkaniowego składającego się z kilku budynków mieszkalnych wielorodzinnych przedstawione na jednym projekcie zagospodarowania terenu, ze wskazaniem dokładnego zakresu i kolejności poszczególnych etapów ich realizacji. W przedmiotowej sprawie miałoby to skutkować niewłaściwym określeniem przedmiotu inwestycji, pominięciem kwestii oddziaływania na środowisko, niewłaściwym ustaleniem obszaru oddziaływania inwestycji, w konsekwencji niewłaściwym określeniem kręgu stron postępowania. W ocenie Starosty niedopuszczalne jest łączenie aktualnie analizowanego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ze sprawą rozstrzygniętą ww. decyzją Starosty nr [...] z dnia 16 lutego 2023 r., czy też sprawą rozstrzygniętą decyzją z dnia 10 lutego 2021 r. znak: [...], nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą na rzecz D. Sp. z o. o. Sp. K., Ł. ul. [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie obejmującym nieruchomości nr ewid. [...] położone w Ł., ponieważ dotyczą one odrębnych pozwoleń na budowę. Zdaniem Starosty przywołany wyrok WSA nie jest w tej sprawie dla organu wiążący, gdyż zapadł w innej sprawie oraz miał charakter kasacyjny i sprowadzał się jedynie do uchylenia decyzji Wojewody, dotyczącej ponownego rozpatrzenia odwołania H.J. od decyzji Starosty nr [...] z dnia 16 lutego 2023 r. Ponadto wymieniona sprawa odnosząca się do sąsiedniej inwestycji zakończyła się odmową wydania pozwolenia na budowę. Starosta stwierdził więc, że brak jest obecnie postępowania, czy też decyzji wydanej z wniosku tego samego inwestora, z którą można byłoby łączyć przedmiotowe postępowanie. Ponadto w wyniku odmowy udzielenia przez Wojewodę pozwolenia na budowę w sprawie o nr I-III.7721.15.2.2023, usunięte zostały sprzeczności pomiędzy ww. postępowaniami, będące przedmiotem analizy Sądu. W ocenie organu I instancji podnoszone w tym kontekście zarzuty są więc bezzasadne. W tych okolicznościach Starosta poddał analizie wyłącznie postępowanie zakończone decyzją nr [...] z dnia 4 września 2023 r., oceniając, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, ponieważ ich działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Organ wskazał, że projektowana inwestycja zlokalizowana została ścianą z otworami okiennymi w odległości od 8,72 m do 8,91 m od granicy zachodniej i w odległościach: około 33 m od granicy z działką [...] oraz około 60 m od granicy z działką [...]. W ocenie Starosty, inwestycja spełnia wymogi odległościowe określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i nie spowoduje objęcia sąsiednich działek obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Działki nr [...] i [...] nie sąsiadują bezpośrednio z działkami objętymi zakresem zamierzenia budowlanego, a odległość ścian projektowanego budynku od granic działek wnioskujących przekracza kilku lub kilkunastokrotnie minimalną odległość ustaloną w ww. przepisie. Z kolei z zamieszczonych w projekcie rysunków elewacji i przekroju wynika, że wysokość przesłaniania projektowanego budynku w kierunku północno-zachodnim wynosi około 12,60 m natomiast w kierunku południowo-zachodnim wynosi około 12,00 m, zaś granice działek wnioskodawców znajdują się w odległościach dużo większych, to jest w odległościach odpowiednio około 33 m i 60 m. W związku z tym budynek o takiej formie nie spowoduje przesłaniania, bądź zacieniania budynków istniejących na działkach wnioskodawców. Inwestycja nie spowoduje również oddziaływania na działki wnioskodawców w odniesieniu do projektowanych urządzeń budowlanych, tj. placu zabaw dla dzieci i miejsca rekreacji dla osób starszych, miejsc postojowych, miejsca gromadzenia odpadów stałych, utwardzonych dojść i dojazdów, bowiem odległości projektowanych urządzeń od działek nr [...] i [...] są na tyle duże, że nie ma żadnej wątpliwości, iż wskazane w § 19, § 40, § 23 ww. rozporządzenia wymagane odległości zostały zachowane. Natomiast opisane we wnioskach uciążliwości, w postaci m.in. nadmiernego hałasu, kurzu czy innych immisji, mają charakter faktyczny, a nie prawny i nie wpływają na ocenę prawną możliwości zakwalifikowania właścicieli nieruchomości zgłaszających takie uciążliwości jako stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Organ I instancji stwierdził także, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, projektowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - na analizowanym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ani miejscowy plan odbudowy, teren nie jest objęty żadną formą ochrony przyrody. Wnioskodawcy złożyli odwołania od powyższej decyzji, podtrzymując dotychczasowe twierdzenia i wnioski. Państwo D. podnieśli dodatkowo, że planowane zamierzenie przewiduje lokalizację drogi pożarowej m.in. na działce nr [...] wzdłuż granicy ich działki, wprowadzając tym samym ograniczenia w możliwości zabudowy tej działki. Natomiast w ocenie H.J., ustalenia Sądu co do rzeczywistego przedmiotu zamierzenia inwestycyjnego pozostają aktualne nawet po uchyleniu przez Wojewodę decyzji o pozwoleniu na budowę znak [...] i chwilowej odmowie wydania zgody na dokończenie południowej części osiedla. Jego zdaniem projekt zagospodarowania terenu dla całej inwestycji powinien zostać więc przedstawiony nie później niż w momencie starania się o pierwsze z kilku kolejnych pozwoleń na budowę, co oznacza, że jego zatwierdzenie powinno poprzedzać obecnie kwestionowaną decyzję znak: AB-I.6740.73.2023. W wyniku rozpoznania ww. odwołań, Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z dnia 20 maja 2025 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ w pierwszej kolejności wskazał, że Starosta wznawiając postępowanie, w żaden sposób nie poddał ocenie twierdzeń wnioskodawców dotyczących zachowania terminu z art. 148 § 2 k.p.a., czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Następnie, przechodząc do oceny przesłanki wznowieniowej, organ wskazał, że samo zachowanie wymaganych odległości, czy też warunków technicznych, nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Zdaniem Wojewody, przy ustalaniu obszaru oddziaływania chodzi nie tyle o faktyczne naruszenie konkretnego przepisu, co o potencjalną możliwość oddziaływania obiektu na otoczenie, w celu zagwarantowania zainteresowanym właścicielom nieruchomości sąsiednich udziału w postępowaniu i ochrony ich interesów. Organ odwoławczy wskazał kolejno, że istotą wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy w dacie wydania decyzji ostatecznej wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony postępowania. Oceniając powyższe Wojewoda zwrócił uwagę, że jak wskazał WSA w Rzeszowie w wyroku o sygn. akt II SA/Rz 1983/23, w dacie kiedy była wydawana objęta wnioskiem o wznowienie postępowania decyzja, teren inwestycji był dodatkowo przedmiotem decyzji Starosty nr [...] o pozwoleniu na budowę. Teren ten pokrywał się częściowo w odniesieniu do działek nr [...]. Na podstawie znajdujących się w aktach sprawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak również udzielających pozwoleń na budowę, Sąd stwierdził, że inwestor na przylegających do siebie działkach realizuje zamierzenie, polegające na postawieniu co najmniej trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Ponadto Sąd dostrzegł, że w odniesieniu do działki nr [...], inwestor deklaruje sprzeczne przeznaczenie terenu - jako teren utwardzony z miejscami postojowymi i komunikacją ze zjazdem z drogi publicznej i jako teren, na którym zostanie postawiony kolejny budynek mieszkalny wielorodzinny. W ocenie Sądu w przedmiotowym przypadku faktycznie zachodzi etapowanie zmierzenia budowlanego, polegającego na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą, co powoduje, że należało zastosować art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Sąd zaznaczył, że jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Na tej podstawie Wojewoda stwierdził więc, że organ prowadząc postępowanie wznowieniowe w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. winien uwzględnić oddziaływanie całego zamierzenia, w tym tego objętego decyzją Starosty nr [...] z dnia 16 lutego 2023 r., która w dacie wydawania decyzji ostatecznej, objętej wnioskiem o wznowienie, pozostawała w obrocie prawnym. W ocenie Wojewody z uzasadnienia ww. wyroku wynika, że obie sprawy pozostawały ze sobą w ścisłym związku, a rozbieżność przy ocenie tego samego stanu faktycznego, bez przekonujących motywów, musi być uznana za działanie w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej. Ponieważ Starosta odniósł się tylko i wyłącznie do zamierzenia objętego ww. decyzją z dnia 4 września 2023 r., pomijając i nie biorąc pod uwagę całości zamierzenia budowlanego, to analizę dotyczącą chociażby oddziaływania inwestycji wynikającego z § 12, § 13, § 19 czy § 23 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie czy też przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, należało uznać za niepełną. Organ odwoławczy wskazał, że koniecznym jest dokonanie ponownej oceny statusu wnioskodawców we wznowionym postępowaniu, co nie mogło podlegać uzupełnieniu w trybie art. 136 k.p.a., ponieważ wymagałoby przeprowadzenia dodatkowego postępowania administracyjnego w znacznej części. Zdaniem Wojewody, postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ rozstrzygnięcie zapadło bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprzeciwie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, będąca inwestorem spółka, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego, zarzuciła organowi naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uchyleniem decyzji organu I instancji , podczas gdy, decyzja ta nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy; art. 6 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia poza granicami postępowania ze względu na upatrywanie przesłanek mogących warunkować status strony w oparciu o oddziaływanie innego obiektu budowlanego, objętego inną, wyeliminowaną z obrotu prawnego, decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 16 lutego 2023 r.; art. 28 ust. 2 u.P.b. w zw. z art. 3 pkt 20 u.P.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że organ I Instancji winien uwzględnić oddziaływanie całego zamierzenia, w tym objętego decyzją nr [...] z dnia 16 lutego 2023 r., podczas gdy wniosek o wznowienie postępowania dotyczył decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] obejmującej jeden obiekt budowlany. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca zwróciła uwagę, że w ww. wyroku Sąd wskazał również, że powoływana sprzeczność w zagospodarowaniu terenu nie zachodziłaby gdyby zagospodarowanie terenu dla decyzji nr [...] było tożsame z zagospodarowaniem terenu dla decyzji nr [...]. W ocenie spółki nie oznacza to jednak, że dla obiektu objętego decyzją nr [...] należy dokonywać ustaleń katalogu stron w sposób sprzeczny z brzmieniem art. art. 28 ust. 2 u.P.b. w zw. z art. 3 pkt 20 u.P.b. Nie chodzi bowiem o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający, wbrew obowiązującym przepisom, jej zagospodarowanie, w tym zabudowę. Zdaniem spółki przyjęcie stanowiska Wojewody prowadziłaby do błędnych wniosków, że w sprawie dotyczącej obiektu objętego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] należy analizować oddziaływanie innych obiektów budowlanych nie objętych tymże pozwoleniem na budowę. Ponadto decyzje nr [...] oraz [...] zostały poprzedzone odrębnymi aktami w planistycznymi - decyzjami o warunkach zabudowy, co również wyklucza możliwość posługiwania się pojęciem "całe zamierzenie inwestycyjne". W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprzeciw należało uwzględnić. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 P.p.s.a. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym co do zasady nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona z niej niezadowolona może wnieść sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten z kolei stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej - oprócz wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji a orzeczeniem tego organu. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, tj. wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogły kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej w sprawie za pomocą odwołania decyzji. Dopiero stwierdzenie, że to naruszenie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy daje możliwość wskazania, czy ten wpływ był istotny czy też nie. Jeśli nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem, w jakie wyposaża go art. 136 k.p.a. - w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi który wydał decyzję. Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie stosowania art. 138 § 2 k.p.a. i umożliwia wydanie rozstrzygnięcia bez konieczności ponownego kierowania sprawy do organu I instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się też, że przesłankę wydania decyzji kasacyjnej - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob.m.in. wyroki NSA z: 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21). Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 6 czerwca 2025 r., I OSK 655/25 "rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny pominięte. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zatem oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e P.p.s.a. należy więc rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie". Należy podkreślić raz jeszcze, że - choć rozpatrzenie sprzeciwu co do samej zasady uruchamia ocenę formalną, w granicach o których mowa była powyżej, to jednak - w ramach jego rozpoznania - sąd nie może abstrahować od oceny materialnoprawnej, lecz tylko na tyle i w takim zakresie, w jakim ocena ta będzie uzasadniona i odniesiona do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z faktu, że nie sposób dokonać kontroli sprzeciwu według kryteriów z art. 64e P.p.s.a., nie oceniając wprzód kasatoryjnego rozstrzygnięcia także w świetle wywiązana się przez organ II instancji z powinności z art. 138 § 2a k.p.a. Oznacza to, że poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia prawotwórczych okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. warunkuje zasadne rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Takie jest też stanowisko NSA, który w swych wyrokach stwierdzał, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (wyr. NSA z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17, CBOSA). W związku z powyższym Sąd przeanalizował wskazania Wojewody odnośnie przeprowadzenia ponownie postępowania przez organ I instancji (tak słusznie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 maja 2022 r., IV SA/Po 167/22). W kontrolowanej sprawie Wojewoda wskazał na dwie przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji do ponownego rozpatrzenia. Pierwsza, to niezbadanie przez organ I instancji terminowości złożenia przez odwołujących się podania o wznowienie postępowania. Wojewoda wyjaśnił, że "postanowieniem z dnia 12 marca 2024 r. znak: AB-I.6740.73.2023 Starosta [....] wznowił postępowanie w sprawie, ale w żaden sposób nie poddał ocenie twierdzeń skarżących dotyczących zachowania terminu z art. 148 § 2 k.p.a., czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał jedynie, że "Powyższe wnioski wskazywały również terminy dowiedzenia się o okolicznościach stanowiących podstawę do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, na podstawie których Starosta [...] zgodnie z art. 148 k.p.a. stwierdził że terminy do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zostały zachowane ". Skoro skarżący we wnioskach o wznowienie przytoczyli okoliczności w jakich dowiedzieli się o wydaniu pozwolenia na budowę (np. podczas dyskusji towarzyszącej uchwaleniu MPZP), to rzeczą organu winna być ocena tych twierdzeń, a nie bezkrytyczne ich zaaprobowanie. Możliwość wznowienia postępowania jest uzależniona od zachowania terminu z art. 148 k.p.a. Sąd stanowisko Wojewody w tym zakresie w całości akceptuje. Zasada trwałości decyzji administracyjnych nie pozwala na procedowanie w przedmiocie wznowienia na skutek podania wniesionego z uchybieniem terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Druga przyczyna uchylenia zaskarżonej decyzji to zbadanie przez Starostę przy ocenie zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wyłącznie rozwiązań projektowych zatwierdzonych w decyzji nr [...]. Zdaniem Wojewody winien on uwzględnić oddziaływanie całego zamierzenia, w tym tego objętego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 16 lutego 2023 r. (która w dacie wydawania decyzji ostatecznej, objętej wnioskiem o wznowienie, pozostawała w obrocie prawnym). Sąd nie akceptuje tego stanowiska. Otóż decyzja Starosty [....] nr [...] z dnia 4 września 2023 r., znak: [...], zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: przebudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowo-produkcyjnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z budową przyłącza kanalizacji sanitarnej; budowa 31 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych; budowa placu zabaw; rozbiórka budynku stacji transformatorowej i zbiornika przeciwpożarowego na terenie obejmującym nieruchomości nr ewid. Gr.: [...] położone w miejscowości Ł. stała się ostateczna z dniem 22 września 2023 r. (karta 18 akt administracyjnych). W tej dacie w obrocie prawnym znajdowała się jedynie nieostateczna decyzja Starosty [...] z dnia 16 lutego 2023 r., nr [...], znak [...]. Decyzja ta stała się w dniu 25 października 2023 r. ostateczna na skutek decyzji Wojewody z dnia 25 października 2023 r., nr [...]. Wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2024 r., II SA/Rz 1983/23 ww decyzja Wojewody z dnia 25 października 2023 r. została uchylona. Zaś ostateczną i prawomocna decyzją z dnia 25 października 2024 r., [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 16 lutego 2023 r., nr [...] i odmówił F. Sp. jawna z siedzibą w R. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu ora zprojektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, na zamierzenie inwestycyjne obejmujące: budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z przyłączami: wody, kanalizacji sanitarnej, budowę 33 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, budowę placu zabaw, budowę zjazdu na terenie obejmującym nieruchomości nr ewid. Gr: [...] położone w Ł. Wojewoda słusznie stwierdził, że istotą wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy w dacie wydania decyzji ostatecznej skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że podmiot, który zamierza zakwestionować decyzję w toku postępowania nadzwyczajnego, domagając się wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, winien wykazać, że w dacie jej wydania legitymował się interesem prawnym, który nie został przez organ uwzględniony (por. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 859/24). W niniejszej sprawie kwestia stanu prawnego obowiązującego w dacie decyzji Starosty [...] z dnia 4 września 2023 r. i w dacie orzekania w przedmiocie wznowienia nie ma znaczenia w tym sensie, że stan ten nie zmienił się od daty wydania ostatecznej decyzji z dnia 4 września 2023 r. A właśnie tej kwestii dotyczył przywołany przez Wojewodę wyrok WSA w Lublinie z dnia 198 grudnia 2024 r., II SA/Lu 859/24. Nie można twierdzić o wpływie decyzji |Starosty [...] z dnia 16 lutego 2023 r. nr [...] na ocenę interesu prawnego odwołujących się w kontekście treści wyroku z dnia 17 kwietnia 2024 r., II SA/Rz 1983/23 z dwóch powodów. Po pierwsze na dzień ostateczności decyzji z dnia 4 września 2023 r. nr [...], tj. 22 września 2023 r. decyzja Starosty [...] z dnia 16 lutego 2023 r., nr [...] nie była ostateczna i nie wywoływała żadnych skutków prawnych. Po drugie, na skutek ww wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2024 r. ostatecznie i prawomocnie uchylona została decyzja Starosty [...] z dnia 16 lutego 2023 r., nr [...] i odmówiono inwestorowi pozwolenia na budowę w tej sprawie. Kwestia łączności i etapowania inwestycji w obu tych sprawach jest już nieaktualna. W związku z tym wskazania Wojewody co do dalszego postępowania w tym zakresie zostały wydane z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Końcowo Sąd zauważa, że Wojewoda w uzasadnieniu skarżonej decyzji prawidłowo przywołał przepisy art. 28 ust. 2 P.b. i art. 3 pkt 20 P.b. w brzmieniu po nowelizacji z 2020 r. Przepisy ustawy - Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco. Stanowisko to potwierdza ex post fakt, że z dniem 19 września 2020 r., tj. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), art. 3 pkt 20 P.b. otrzymał nowe brzmienie. Ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego. Sąd podkreśla, że niekonsekwentnie Wojewoda dokonując wykładni art. 28 ust. 2 P.b. i art. 3 pkt 20 P.b. posiłkuje się orzecznictwem NSA sprzed ww nowelizacji, które wobec zmiany stanu prawnego stało się nieaktualne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 1 orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.