II SA/Rz 885/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 20 marca 2023 r. nr SKO.4115.41.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 28 grudnia 2022 r. nr GOPS.ŚR.524.57.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącej B. J. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Przedmiotem skargi B. J. reprezentowanej przez adw. A. P. (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO") z dnia 20 marca 2023 r. nr SKO.4115.41.2023 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] Wójt działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm. - dalej: "k.p.a."), art. 17 ust. 1, ust. 1b, art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 z późn. zm. - dalej: "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) - odmówił Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką H. K. W uzasadnieniu decyzji Wójt podał, że Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką H. K., która legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] września 2021 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności. W ocenie Burmistrza, Skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem sprawuje opiekę co drugi dzień, a zatem ma możliwość podjęcia zatrudnienia, ponadto niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, SKO decyzją z dnia 20 marca 2023 r. nr SKO.4115.41.2023 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z Konstytucją RP. SKO wskazało jednak, że w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo- skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a wykonywaną przez nią opieką nad matką. Wprawdzie u.ś.r. nie zawiera definicji sprawowania opieki, jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Natomiast zakres obowiązków Skarżącej w ramach sprawowanej opieki nad matką nie stanowi przeszkody do podjęcia przez nią pracy chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W toku postępowania ustalono, że matka Skarżącej jest osobą chodzącą, samodzielną w wykonywaniu codziennych czynności - posiłków, toalety, higieny osobistej. Skarżąca nie mieszka z matką i odwiedza ją 3 - 4 razy w tygodniu. Pomoc świadczona matce polega na: mierzeniu ciśnienia (co drugi dzień), gotowaniu (co dwa dni), sprzątaniu (2 razy w tygodniu), robieniu zakupów (co dwa dni), wożeniu na wizyty lekarskie (w razie potrzeby), załatwianiu spraw urzędowych (w razie potrzeby), czuwaniu podczas snu (podczas choroby). Pomoc zasadniczo sprowadza się więc do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, jakie wykonuje się w gospodarstwie domowym, także w takim w którym członkowie rodziny pracują zawodowo. Opisane powyżej czynności związane z opieką nie są więc czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie jakiekolwiek zatrudnienia. W ustawowym terminie Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego celem oceny, czy zakres świadczonej opieki uzasadnia rezygnację z pracy oraz nieuwzględnieniu przez organ faktu pobierania przez Skarżącą w okresie od 17 lipca 2019 r. do 31 października 2022 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; b) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej poprzez dokonanie odmiennej oceny prawnej sytuacji Skarżącej w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne w stosunku do oceny sformułowanej w postępowaniu o specjalny zasiłek opiekuńczy przy zbieżnych przesłankach przyznania obu w/w świadczeń rodzinnych oraz odstąpienie przez organy orzekające w sprawie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię: a) polegającą na przyjęciu, że opieka w rozumieniu w/w przepisu to opieka stała i długoterminowa, permanentna, podczas gdy pod pojęciem opieki należy rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia niezwłocznej pomocy w sytuacji, gdy taka potrzeba w danym momencie zaistnieje, b) zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organy I i II instancji, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaną przez Skarżącą opieką nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje z uwagi na zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki oraz w związku z pobieraniem przez nią bezpośrednio przed złożeniem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innego świadczenia, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego przyznanie wiąże się ze spełnieniem niemal identycznych przesłanek jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a ponadto o dopuszczenie dowodu z dokumentów przedłożonych wraz ze skargą. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja SKO z dnia 20 marca 2023 r. nr SKO.4115.41.2023 utrzymująca w mocy decyzję Wójta z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyczyną odmowy przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia był brak związku pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W pierwszej kolejności Sąd podaje, że podziela stanowisko SKO co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest niedopuszczalne. Zasadnie jednak wskazano w skardze na fakt ustalenia stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego, co ma istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a to wobec zbieżnych przesłanek warunkujących przyznanie obu rodzaju świadczeń. Należy wskazać, że zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brzmienie art. 16a ust. 1 u.ś.r. jest zbieżne co do zasady z treścią normatywną art. 17 ust. 1 u.ś.r., przesłanką przyznania obu świadczeń jest rezygnacja lub nie podejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Jak wynika z przedłożonych przez Skarżącą dokumentów, Wójt kolejnymi decyzjami z dnia [...] września 2019 r. nr [...], z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], z dnia [...] października 2021 r. nr [...], z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] przyznawał Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką. Ostatnia decyzja została wydana na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 30 listopada 2022 r. Jednakże pomimo, iż wcześniej, dla celów przyznania Skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego Wójt uznawał, że wymagane ustawowo przesłanki w tej materii zostały spełnione, w rozpatrywanej sprawie, w ocenie Organów obu instancji, nie zostały one spełnione dla potrzeb ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, niepoparta żadną argumentacją odmienna ocena prawna sytuacji Skarżącej w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne w stosunku do oceny sformułowanej w postępowaniu o specjalny zasiłek opiekuńczy, przy zbieżnych przesłankach przyznania obu świadczeń rodzinnych i zgłoszonego przez Skarżącą żądania przyznania korzystniejszego świadczenia, stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej (tak również NSA w wyroku z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt I OSK 643/21, WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1428/22, WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 357/22, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 744/21). Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Natomiast zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, że w obrocie prawnym funkcjonują akty administracyjne, które na gruncie tych samych okoliczności faktycznych sprawy i przy istnieniu tożsamych przesłanek materialnoprawnych rozbieżnie kształtują sytuację prawną strony postępowania. Sąd stwierdza, że Organy w uzasadnieniach wydanych decyzji nie zawarły żadnych wyjaśnień odnośnie odmiennej oceny tych samych elementów stanu faktycznego na tle prawa wprawdzie do różnych świadczeń, ale o zbieżnych przesłankach ich przyznawania. Odmawiając aktualnie stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Organ winien szczególnie wnikliwie odnieść się w uzasadnieniu decyzji do swojego pierwotnego stanowiska w tej kwestii, zwłaszcza, że w sprawie mamy do czynienia ze swoistą "kontynuacją" uprawnienia do świadczeń opiekuńczych w związku z wcześniej przyznanym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym na okres od 17 lipca 2019 r. do 31 października 2022 r. Niewielki odstęp czasu pomiędzy upływem okresu na jaki został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, a złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wymagał więc wskazania, jakie okoliczności stanu faktycznego dotyczące np. stanu zdrowia matki Skarżącej, zakresu sprawowanej opieki, uległy zmianie i jaki miały wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczności takie nie wynikają także z akt sprawy. Tym samym doszło do naruszenia wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania i powiązanej z tą regułą normy art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie adwokata (480 zł). Rozpoznając ponownie sprawę Wójt ponowne zbada stan faktyczny sprawy i dokona jego oceny w kontekście spełnienia przesłanek ustawowych do przyznania świadczenia, zaś przy wydaniu ewentualnej decyzji odmownej wyjaśni, jakie przyczyny uzasadniają odmienną ocenę stanu faktycznego w niniejszej sprawie w stosunku do sprawy dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, ewentualnie wykaże, że w okresie między przyznaniem specjalnego zasiłku opiekuńczego a rozpoznaniem (ponownym) wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zmienił się stan faktyczny sprawy.