II SA/Rz 741/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] oraz postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...].

II SA/Rz 741/16 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] przyznał JG prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 6 grudnia 2001 r. w wysokości 572,10 zł miesięcznie, na podstawie art. 37j ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.). Postanowieniem z dnia 12 maja 2010 r. Starosta ten wznowił postępowanie w sprawie zakończonej opisaną wyżej ostateczną decyzją. Wskazał, że wznowienie nastąpiło ze względu na wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję, tj. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". W toku wznowionego postępowania Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 , art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a., stwierdził, opisana na wstępie ostateczna decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podał, że podstawę do wydania kwestionowanej we wznowionym postępowaniu decyzji stanowiły dwa świadectwa pracy, z których wynikało, że JG wykonywała pracę w szczególnych warunkach w okresach od 1.08.1975 r. do 31.05.1978 r. i od 16.10.1978 r. do 30.06.1995 r. oraz od 1.09.2001 r. do 3.12.2001 r. w [...]. Na podstawie pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...].04.2010 r. nr [...] oraz dołączonych do niego kopii świadectw pracy w szczególnych warunkach wystawionych w dniu 18 marca 2010 r. ustalono natomiast, że JG zatrudniona była w szczególnych warunkach w [...] od 1.08.2001 r. do 31.08.2001 r. na stanowisku "jeliciarz", a od 1.09.2001 r. do 3.12.2001 r. na stanowisku "magazynowa". Takie okresy zatrudnienia w szczególnych warunkach potwierdził pracodawca, nie wyjaśniając jednocześnie podstawy wydania świadectw pracy w szczególnych warunkach z dnia 3 grudnia 2001 r. za okres: – od 1.08.1975 r. do 31.05.1978 r. na stanowisku "robotnik magazynowy", – od 16.10.1978 r. do 30.06.1995 r. na stanowisku "robotnik magazynowy". Wskazano jedynie, że za podstawę ich wydania posłużyła wiedza ówczesnych przełożonych oraz osoby, która wystawiła dokument, a osoby te nie są już pracownikami. Organ powołał się na wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2012 r. [...], w którym Sad uznał, że w trakcie zatrudnienia w [...], JG nie wykonywała pracy w warunkach szczególnych. Wyrokiem z dnia [...] marca 2013 r. [...] Sąd Apelacyjny w [...], oddalił apelację JG od opisanego wyżej wyroku Sądu Okręgowego w [...], zaś wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...] Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną. Zdaniem Starosty w myśl wyżej przytoczonych wyroków sądowych JG nie udokumentowała co najmniej 15-letniego okresu wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, a zatem nie spełniła warunku wynikającego z art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Niemniej w opisywanej sprawie brak było podstaw do uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego, gdyż w świetle art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 - 8 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Od dnia doręczenia spornej decyzji upłynęło zaś 5 lat, wobec czego na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. organ ograniczył się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W odwołaniu od tej decyzji JG zarzuciła oparcie jej na wadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednocześnie w sprawie dokonano błędnej wykładni art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W ocenie odwołującej przytoczone przez organ wyroki sądów powszechnych zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1988 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, natomiast decyzja Starosty wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W wyniku postępowania sądowego żaden z sądów nie stwierdził nieważności świadectwa pracy, na podstawie którego przyznano jej prawo do zasiłku przedemerytalnego, wobec czego brak było podstaw do inicjowania postępowania wznowieniowego. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ I instancji zgodnie z wymogami stawianymi przepisami k.p.a., wobec czego zasadnie Starosta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. wydaną w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W realiach opisywanej sprawy w pełni zasadnie Starosta zastosował art. 151 § 1 k.p.a. i stwierdził, że sporna decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Z przedłożonych przez odwołującą w dniu rejestracji dokumentów wynikało, że spełniała warunki do nabycia statusu osoby bezrobotnej i posiadała co najmniej 25-letni okres uprawniający do uzyskania zasiłku przedemerytalnego. W dniu 18 czerwca 2010 r. JG wystąpiła do Sądu Okręgowego w [...] z pozwem o ustalenie, że w okresie od 1.08.1975 r. do 30.06.1995 r. wykonywała pracę w warunkach szczególnych, będąc zatrudnioną w [...]. W zapadłym w sprawie wyroku z dnia [...] marca 2013 r. [...] Sąd Apelacyjny w [...] wskazał, że praca świadczona przez JG we wskazanym wyżej okresie nie mogła zostać uznana za pracę w warunkach szczególnych, pomimo, że udawała się ona po konserwy do chłodni, gdzie niewątpliwie panowała ujemna temperatura, jednak pozostałe czynności wykonywała w magazynie, w którym nie było takich warunków. Nie pracowała więc stale i w pełnym wymiarze czasu pracy w chłodni składowej czy przyzakładowej w temperaturze wewnętrznej poniżej 0° C. JG nie legitymowała się zatem wymaganym do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego 15-letnim okresem wykonywania pracy w warunkach szczególnych w rozumieniu art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałania bezrobociu. Tym samym w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż organ I instancji wydając w dniu 12 grudnia 2001 r. decyzję o przyznaniu JG prawa do zasiłku przedemerytalnego nie posiadał wiedzy o opisanych wyżej okolicznościach. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podał, że obowiązujący w dacie rejestracji JG przepis art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowi, że okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa w ust. 1 są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach (tj. przepisach emerytalnych), bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. W myśl powyższego dowodami, w oparciu o które organy były władne uwzględniać dany okres zatrudnienia w warunkach szczególnych są zatem świadectwo pracy, w którym pracodawca stwierdził wykonywanie pracy w warunkach szczególnych, albo wyrok sądu. Wprawdzie prawo do zasiłku przedemerytalnego organy przyznawały organy zatrudnienia w oparciu o przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jednakże przepisy tej ustawy zawierały odesłanie właśnie do przepisów emerytalnych, tj. przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych w zakresie ustalenia czy dana praca była pracą wykonywaną w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. W konsekwencji ustalenie, czy dany okres może stanowić okres uprawniający stronę do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego jako okres wykonywania pracy w warunkach szczególnych, czy tez nie, może nastąpić wyłącznie w oparciu o przepisy emerytalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, złożonej na tę decyzję JG wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. przepisu "138 § 1 pkt 5" poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; 2. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie wyroków Sądu Okręgowego w [...], Sądu Apelacyjnego w [...] oraz Sądu Najwyższego, podczas gdy sądy te swoje rozstrzygnięcie podejmowały na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1988 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, natomiast decyzja Starosty Powiatu [...] wydana została na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu; 4. art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na okoliczność wykazania pracy w warunkach szczególnych wystarczające jest każde orzeczenie sądu. Podtrzymując dotychczas formułowane zarzuty skarżąca podniosła, że obecnie funkcjonują dwa świadectwa pracy, gdyż żadne z nich nie zostało uchylone, zaś kwestia ta nie była przedmiotem rozważań organów. W myśl zaś art. 37j. ust. 1a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, stanowiącym odstępstwo od wyrażonej w art. 75 § 1 k.p.a. zasady otwartego systemu dowodu, dowodem na okoliczność zatrudnienia w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze może zostać dowiedziona jedynie wyrokiem, który uwzględnia lub oddala powództwo o ustalenie wykonywania pracy w warunkach szczególnych, dochodzone na podstawie art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego. W sprawie skarżącej sądy powszechne wydały zaś wyroki w zakresie przyznania lub odmowy przyznania prawa do emerytury. Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że rozstrzygające sprawę organy nie wzięły pod uwagę konsekwencji wydanych decyzji, gdyż utrzymanie w mocy wydanych rozstrzygnięć wiązać się będzie z obowiązkiem zwrotu świadczeń za okres ostatnich 10 lat w kwocie przekraczającej 60 000 zł, a w konsekwencji do zubożenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.)– zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zapadły w postępowaniu wznowieniowym, uregulowanym przepisami art. 145 – 152 k.p.a., który jest jednym z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym. Specyfika i wyjątkowość trybu nadzwyczajnego polega m. in. na tym, że może on zostać uruchomiony wyłącznie w ściśle określonych przez prawo przypadkach, które w odniesieniu do wznowienia postępowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. W niniejszej sprawie postępowanie dotyczące przyznania JG prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 572,10 zł miesięcznie od dnia 6 grudnia 2001 r., zostało wznowione z urzędu, z uwagi zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. ze względu na wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. W uzasadnieniu postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia [...] maja 2010 r. jako takie nowe okoliczności i dowody wskazano pismo ZUS Inspektorat w Mielcu z dnia 16.04.2010 r. oraz dołączone do niego kopie świadectw pracy w szczególnych warunkach, wystawionych w dniu 18.03.2010 r., stwierdzających zatrudnienie skarżącej w szczególnych warunkach w okresach od 1.08.2001 r. do 31.08.2001 r. oraz od 1.09.2001 r. do 3.12.2001 r. W decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2016 r., wydanej po wznowieniu postępowania powołano się również na te dokumenty oraz na prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2012 r., [...] Wyroku tego nie dołączono do akt sprawy, z dołączonych natomiast wyroków Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] marca 2013 r., [...] oraz Sądu Najwyższego z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...] wynika, że Sąd Okręgowy w [...] powołanym wyrokiem z dnia [...] września 2012 r. oddalił odwołanie JG od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmawiającej jej prawa do emerytury w obniżonym wieku z tytułu pracy w szczególnych warunkach, uznając, że ww. nie spełnia warunku legitymowania się 15-letnim stażem pracy w warunkach szczególnych przed 1 stycznia 1999 r., koniecznym do przyznania prawa do dochodzonego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano również na wyjaśnienia byłego pracodawcy skarżącej – [...] e, który potwierdził okresy zatrudnienia skarżącej w szczególnych warunkach w 2001 r., natomiast nie wyjaśnił podstawy wydania świadectwa pracy w szczególnych warunkach w okresach 1975-1978 i 1978-1995 r., które były podstawą wydania kwestionowanej decyzji przyznaniu zasiłku przedemerytalnego z dnia [...] grudnia 2001 r. W zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] uznał, że świadectwa pracy podlegają ocenie organów do spraw zatrudnienia i mogą być podważane w postępowaniu dowodowym. Pomimo zatem tego, że nie została stwierdzona nieważność świadectw pracy, na podstawie których ustalono prawo do zasiłku przedemerytalnego, to ujawnienie, iż JG nie wykonywała pracy w szczególnych warunkach stanowi zdaniem organu podstawę do stwierdzenia, że w dniu rejestracji w urzędzie pracy nie spełniała ona przesłanek z art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W ocenie Sądu argumentacja organu wywodząca podstawę do wznowienia postępowania zarówno z zaistnienia "nowej okoliczności", jaką miałoby być ustalenie, że skarżąca nie wykonywała pracy w szczególnych warunkach, jak i ujawnienia "nowych dowodów", za jakie organy uznają pismo ZUS z dnia 16.04.2010 r., świadectwa pracy wystawione przez [...] w dniu 18 marca 2010 r. oraz wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2012 r., jest chybiona. Ujawnienie nowych okoliczności i dowodów może stać się podstawą do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ale wyłącznie w sytuacji wymienionej w tym przepisie, tj. kiedy istniały one w dniu wydania decyzji i nieznane były organowi, który wydał decyzję. W rozpoznawanej sprawie taki przypadek nie miał miejsca. Bezsporny i niezmienny jest fakt zatrudnienia skarżącej w [...] w okresie od 7.09.1973 r. do 3.12.2001 r. na różnych stanowiskach – w tym robotnika magazynowego i magazynowej. Odmienna jest natomiast ocena charakteru świadczonej w tym okresie pracy jako pracy w szczególnych warunkach. Nawet gdyby uznać, że ocena ta może stanowić nową okoliczność, to i tak nie spełnia ona warunku "istnienia w dniu wydania decyzji" źródłowej o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego czyli [...] grudnia 2001 r., bowiem została ona dokonana w następstwie wydania "nowych" świadectw pracy w 2010 r. oraz wyroków sądów powszechnych i Sądu Najwyższego z lat 2012 – 2014. Z podobnego względu – braku istnienia w dniu wydania decyzji – nie mogą zostać uznane za przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nowe dowody z dokumentów w postaci wspominanych świadectw pracy w szczególnych warunkach z dnia 18 marca 2010 r. oraz wyroków – w szczególności Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2012 r. Zostały one wydane już po wydaniu decyzji źródłowej o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego z dnia [...] grudnia 2001 r. Fakty te jednoznacznie wskazują, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., które to przesłanki, jak już Sąd wcześniej podkreślił, jako inicjujące nadzwyczajny tryb postępowania, muszą być interpretowane ściśle. W niniejszej sprawie oznacza to, że brak było podstaw do wznowienia postępowania, a zatem obie wydane w trybie wznowienia decyzje są wadliwe, bo naruszają art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Taką też wadą dotknięte jest postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2010 r. o wznowieniu postępowania, które Sąd z mocy powołanego wcześniej art. 135 P.p.s.a. objął swoją kontrolą i orzeczeniem. Stwierdzone naruszenie przepisu art. 148 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd uznał za mające istotne wpływ na wynik sprawy, co przesądziło o uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz wskazanych w sentencji rozstrzygnięć, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.