II SA/Rz 671/20

Dnia 11 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 11 września 2020 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły podstawowej postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu W. W. uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 300,00 zł (trzysta złotych).

W dniu [...] lutego 2020 r. Rada Gminy [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm. – dalej w skrócie: “u.s.g.") oraz art. 89 ust. 1 i 9 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, z późn. zm.) podjęła uchwałę nr [...] o następującej treści: § 1. Z dniem 31 sierpnia 2020 roku zamierza się przekształcić Szkolę Podstawową nr [...] im. [...] w [...] o strukturze organizacyjnej klas I-VIII z odziałem przedszkolnym, w Szkołę Podstawową o strukturze organizacyjnej klas I-III z oddziałem przedszkolnym. § 2. Uczniom klas IV-VIII z obwodu Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] zapewnia się możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] w [...]. § 3. Zobowiązuje się i upoważnia Wójta Gminy [...] do zawiadomienia o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] - rodziców uczniów i [...] Kuratora Oświaty oraz wystąpienia do [...] Kuratora Oświaty o opinię dotyczącą przekształcenia szkoły. § 4. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy [...]. § 5. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W dniu 17 czerwca 2020 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga W. W. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez adw. B. S. na powyższą uchwałę. Skarżący zaskarżył uchwałę w całości, zarzucając: 1) naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez dalece niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej uchwały, przejawiające się w braku wskazania uzasadnienia ekonomicznego jej podjęcia w sytuacji, gdy uchwała nie może być podejmowana w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że lakoniczność uzasadnienia wyklucza możliwość jakiejkolwiek polemiki z postanowieniami uchwały; 2) naruszenie art. 19 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych poprzez ich niezastosowanie w wyniku nieuprawnionego nieprzedłożenia przez organ projektu uchwały w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] do zaopiniowania odpowiednim władzom statutowym związków zawodowych działających w Szkole, co doprowadziło do tego, że doszło do rażącego naruszenia zasad procedowania uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały; 3) art. 14 ust. 2 i ust. 3 u.s.g. w zw. z § 72 Statutu Gminy [...] poprzez podjęcie uchwały sprzecznie z procedurą określoną w art. 14 u.s.g. oraz w § 72 Statutu Gminy [...], co przejawiało się w: a) braku głosowania za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań; b) braku głosowania radnych publicznie; c) braku wyczytania radnych przez przewodniczącego Rady Gminy do wykonania aktu głosowania; d) "głosowaniu" radnych poprzez "puszczenie" kartki z listą radnych poszczególnym radnym, którzy swój glos oddawali poprzez postawienie znaku "X" w odpowiedniej rubryce; e) braku odnotowania w protokole z sesji z imienia i nazwiska każdego radnego oraz sposobu, w jaki głosował nad uchwalą w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...], co doprowadziło do tego, że doszło do rażącego naruszenia zasad procedowania uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały; stwierdzenie, że uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały; dopuszczenie wskazanych w skardze dowodów z dokumentów. Uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały skarżący podał, że jako mieszkaniec miejscowości [...] oraz rodzic dziecka, które uczęszcza do szkoły będącej przedmiotem uchwał, ma on interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy [...] z dnia 6 lutego 2020 r. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97, z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 23/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 347/ 13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/GI 193/17. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej odrzucenie, z uwagi na niewykazanie przez skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły podstawowej nr [...] im. [...] w [...] o strukturze organizacyjnej klas I-VIII z odziałem przedszkolnym, w Szkołę Podstawową o strukturze organizacyjnej klas I-III z oddziałem przedszkolnym. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h), do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Zgodnie natomiast z art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Natomiast art. 89 ust. 8 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że przepisy ust. 1-8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że uchwała rady gminy w sprawie zamiaru likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej stanowi określony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., inny niż akt prawa miejscowego akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (zob. postanowienia: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 230/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 265/17). Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd wyjaśnia, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Zaskarżając akt w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący winien wykazać, że akt ten narusza prawo, ale również bezpośrednio, w sposób negatywny wpływa na jego indywidualną sferę prawno- materialną, pozbawiając go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień lub nakładając na niego określone obowiązki. W niniejszej sprawie skarżący upatruje swój interes prawny w tym, że jest ojcem dziecka uczęszczającego do przekształcanej szkoły. Sąd wskazuje jednak, że uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły jest aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które będą miały charakter zewnętrzny. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". Ich podjęcie stanowi niezbędną w procesie przekształcenia szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiego przekształcenia (tak w szczególności w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 2/10, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1326/15 – zachowujących aktualność także w obecnych uregulowaniach prawnych dotyczących likwidacji i przekształcania szkół publicznych). Akty takie nie są skierowane do ogółu mieszkańców gminy, tak jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego, i nie wpływają na sytuację prawną żadnych mieszkańców gminy. W tej sytuacji nie można uznać, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak wyżej wskazano uchwała ta wyraża jedynie intencję Gminy i inicjuje proces przekształcenia szkoły. Nie może więc naruszać czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., w tym interesów prawnych rodziców uczniów uczęszczających do tej szkoły. Dlatego też Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Wobec takiego rozstrzygnięcia, nie było podstaw do odnoszenia się przez Sąd do merytorycznych zarzutów i twierdzeń wyrażonych w skardze. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały Sąd stwierdza, że jego rozpoznanie wobec odrzucenia skargi stało się bezprzedmiotowe. Należy również zwrócić uwagę, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, a zatem nie można orzec o wstrzymaniu jej wykonania.