II SA/Rz 644/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2020 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na zalecenia pokontrolne Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie prowadzenia schroniska dla osób bezdomnych - postanawia - I. odrzucić skargę, II. zwrócić Skarżącemu uiszczony w sprawie wpis sądowy w kwocie 200, 00 zł (słownie dwieście złotych).

W dniu 10 czerwca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga na zalecenia pokontrolne Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. nr [...], sformułowane w następstwie kontroli przeprowadzonej w Schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi w G., prowadzonym przez stronę Skarżącą, skierowane do Kierownika Schroniska - M.G. Na powyższe zalecenia pokontrolne strona Skarżąca wniosła zastrzeżenia w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. Wojewoda [...] ustosunkował się do zastrzeżeń w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem niniejszej skargi jest są zalecenia pokontrolne sformułowane w piśmie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], skierowane do M.G. - Kierownika Schroniska dla Bezdomnych z usługami opiekuńczymi w G., prowadzonego przez stronę Skarżącą, zawierające zalecenia pokontrolne sformułowane na podstawie art. 128 § 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1507, dalej "u.p.s."). Taki przedmiot skargi nie mieści się w powołanym wyżej katalogu aktów lub czynności/ bezczynności wymienionych w powołanym przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a. Co do zasady bowiem postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym kończącym się przez wydanie decyzji, albo w inny sposób, jeżeli tak to wynika z przepisu szczególnego. Takiego przepisu szczególnego nie zawierają przepisy rozdziału 4 u.p.s. Zgodnie z art. 126 u.p.s. wojewoda w związku z przeprowadzanym postępowaniem nadzorczym i kontrolnym ma prawo do: 1) żądania informacji, dokumentów i danych, niezbędnych do sprawowania nadzoru i kontroli; 2) swobodnego wstępu w ciągu doby do obiektów i pomieszczeń jednostki kontrolowanej; 3) przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątku kontrolowanej jednostki oraz przebiegu określonych czynności objętych obowiązującym standardem; 4) żądania od pracowników kontrolowanej jednostki udzielenia informacji w formie ustnej i pisemnej w zakresie przeprowadzanej kontroli; 5) wzywania i przesłuchiwania świadków; 6) zwrócenia się o wydanie opinii biegłych i specjalistów z zakresu pomocy społecznej; 7) pobierania za pokwitowaniem oraz zabezpieczania dokumentów związanych z zakresem kontroli, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej; 8) sporządzania, a w razie potrzeby żądania sporządzenia niezbędnych do kontroli kopii, odpisów lub wyciągów z dokumentów oraz zestawień lub obliczeń; 9) przetwarzania danych osobowych w zakresie niezbędnym do realizacji celu kontroli. Stosownie zaś do art. 128 u.p.s. - wojewoda w wyniku przeprowadzonych przez zespół inspektorów czynności, o których mowa w art. 126, może wydać jednostce organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne (ust. 1). Jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, zgłosić do nich zastrzeżenia (ust. 2). Wojewoda ustosunkowuje się do zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia (ust. 3). W przypadku nieuwzględnienia przez wojewodę zastrzeżeń jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka w terminie 30 dni obowiązana jest do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń, uwag i wniosków (ust. 4) (...). Sąd w całości podziela pogląd wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 443/17 (LEX nr 2285647) oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1836/17 (LEX nr 2767015), że postępowanie kontrolne, o którym mowa w przytoczonych wyżej przepisach obejmuje podejmowanie przez organy kontroli działań mających na celu ustalanie sposobu organizacji i zasad funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, celem porównania, czy rzeczywista działalność podmiotu kontrolowanego jest zgodna z przepisami prawa określającymi ustrój kontrolowanego oraz jego prawa i obowiązki względem państwa oraz podmiotów znajdujących się na zewnątrz i wewnątrz tej jednostki. Rezultatem działalności kontrolnej jest tzw. wynik kontroli (zawarty w protokole kontroli), w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia. Na podstawie ustaleń zawartych w wyniku kontroli formułuje się w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne, mające na celu likwidację stwierdzonych uchybień i przywrócenie stanu zgodnego z prawem, które, podobnie jak rozpatrzenie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych, nie przybierają postaci decyzji administracyjnej. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma na celu przeprowadzenie, w stosunku do podmiotu pozostającego na zewnątrz organu administracji, postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego następuje konkretyzacja praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która stwierdza, przyznaje, cofa lub ogranicza prawo albo uprawnienie albo nakłada, ogranicza lub cofa obowiązek. Na wydaną w sprawie administracyjnej decyzję przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, który rozpatruje środek zaskarżenia i kończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji. Jak wynika z powyższych wywodów istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Skarga w niniejszej sprawie jest zatem niedopuszczalna, a więc nie może być merytorycznie rozpoznana, lecz podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z uwagi na fakt, że w sprawie został uiszczony wpis od skargi w kwocie 200, 00 zł, należało z urzędu - na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. orzec o jego zwrocie.