II SA/Rz 62/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi "B." sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 3 listopada 2022 r. nr SKO.415.109.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu – skargę oddala –

Przedmiotem skargi B sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 3 listopada 2022 r. nr SKO.415.109.2022, wydana w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 31 marca 2023 r. Spółka zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "Organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrociepłowni na biogaz [...]. Pismem z 27 maja 2022 r. nr [...] Wójt Gminy [...] wezwał Skarżącą do przedłożenia w terminie 14 dni decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Organ I instancji wskazał, że 31 marca 2023 r. otrzymał pięć wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie czterech elektrociepłowni oraz biogazowni na działce nr [...] w [...]. Jednocześnie podał, że uwzględniając stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie oraz analizując załączniki graficzne obrazujące koncepcję zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji uznał, że planowane elektrociepłownie nie będą mogły funkcjonować samodzielnie. Do ich funkcjonowania niezbędny jest biogaz, którego same nie będą w stanie wyprodukować. Tym samym należy założyć, że planowane elektrociepłownie korzystać będą z biogazu wyprodukowanego przez biogazownię rolniczą pilnowaną w bezpośrednim sąsiedztwie, co w konsekwencji przełoży się na ich powiązanie technologiczne. W piśmie z 14 czerwca 2022 r. Skarżąca zadeklarowała, że nie widzi podstaw prawnych do uzyskania oraz przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Na terenie działki nr [...] planowana jest budowa jednej biogazowni o mocy do 0,5 MW, a zatem skoro po zsumowane parametry inwestycji nie przekraczają progów wskazanych w ustawie, to brak jest podstaw prawnych do żądania przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie Spółka zarzuciła Organowi I instancji niedopuszczalne zakładanie celowego podzielenia przedsięwzięcia na mniejsze, aby uniknąć obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Decyzją z [...] września 2022 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Organ I instancji podał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". W ocenie Wójta, realizacja wnioskowanej elektrociepłowni wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustalono bowiem, że planowana elektrociepłownia nie będzie mogła funkcjonować samodzielnie, ponieważ nie będzie produkować biogazu. To zaś wskazuje, że inwestycja korzystać będzie z biogazu wyprodukowanego przez biogazownię rolniczą planowaną w bezpośrednim sąsiedztwie, co z kolei przełoży się na ich powiązanie technologiczne. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Wójt błędnie przyjął, że planowane przedsięwzięcie będzie technologicznie powiązane z odrębną biogazownią, a zatem że stanowi przedsięwzięcie, którego realizacja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzją z 3 listopada 2022 r. nr SKO.415.109.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...]. Kolegium podniosło, że wnioskowana inwestycja została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.). Mając zaś na uwadze definicję przedsięwzięcia, zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.), za zasadne uznano przyjęcie, że wnioskowana elektrociepłownia i objęta odrębnym wnioskiem biogazownia, z uwagi na ich technologiczne powiązanie, stanowią jedno przedsięwzięcia. Oznacza to, że inwestor winien przedstawić decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, czego w opisywanej sprawie nie dokonano. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, B sp. z o.o. z/s [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie zachodziły podstawy do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy; 2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym przyjęcie, że wnioskowana inwestycja będzie technologicznie powiązana z inną inwestycją i w konsekwencji, że jej realizacja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 3. art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez naruszenie wynikających z ww. przepisów naczelnych zasad postepowania administracyjnego; 4. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; 5. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana inwestycja nie spełnia przesłanek do ustalenia warunków zabudowy; 6. art. 16 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że wnioskowana inwestycja znajduje się w obszarze wskazanym w ww. regulacji; 7. § 2 ust. 1 pkt 3 i § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowane przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 8. art. 12 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii poprzez niezastosowanie i błędne uznanie przez organy obydwu instancji, że inwestycja nie jest zespołem urządzeń służących do wytwarzania energii. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jako zupełnie niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie B Sp. z o.o. uczyniła decyzję SKO o odmowie ustalenia warunków zabudowy na wnioskowane przez Skarżącą Spółkę przedsięwzięcie w postaci : budowy elektrociepłowni na biogaz [...] w obszarze określonym liniami regulacyjnymi terenu inwestycji o pow. 150 m2. Organy obu instancji jako przyczynę nieuwzględnienie wniosku Spółki wskazały nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzonej inwestycji, co spowodowało niezgodność szanowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi. Spółka zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego prezentuje konsekwentne stanowisko o braku po jej stronie obowiązku przedłożenia tego rodzaju decyzji administracyjnej. Wszystkie wyrażone w skardze zarzuty zarówno za zakresu prawa materialnego jak i procesowego okazały się niezasadne, bowiem wydane w tej sprawie rozstrzygnięcia w sposób prawidłowy dokonują konkretyzacji obowiązujących norm prawa administracyjnego. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały unormowane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. W myśl powołanego w decyzjach obu instancji art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli projektowane zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Do przepisów odrębnych zaliczyć należy unormowania systemu ochrony środowiska, w tym przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094; zwana dalej ustawą o udostępnianiu). W myśl art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie u.p.z.p.. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Natomiast w myśl art. 71 ust. 2 wyżej powołanej ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wykaz powyższych przedsięwzięć zawiera rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839; zwane dalej rozporządzeniem). Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie odgrywa powołana przez Organy treść § 3 ust. 1 pkt 47, pkt 54 lit. b, pkt 82 rozporządzenia. Otóż Rada Ministrów w przepisie § 3 ust. 1 pkt 47 w/w rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza instalacje do produkcji paliw z produktów roślinnych, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej. Według zaś § 3 pkt 54 lit. b rozporządzenia do tego rodzaju przedsięwzięć zaliczać należy także zabudowę przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a, czyli 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Natomiast w myśl § 3 pkt 82 w/w rozporządzenia, przedsięwzięciami o jakich mowa są także instalacje związane z przetwarzaniem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów. Z nie budzących wątpliwości ustaleń Organu I instancji wynika, że na działce o nr. [...], planowane są przez trzech różnych inwestorów oprócz wyżej wymienionej inwestycji skarżącej Spółki również: 1) Budowa elektrociepłowni typu ORC o mocy do 200 kW, na części działki nr [...], teren objęty wnioskiem 100 m², 2) Budowa elektrociepłowni na biogaz [...] na potrzeby biogazowni rolniczej [...] teren objęty wnioskiem 150 m², 3) Budowa elektrociepłowni na biogaz [...], teren objęty wnioskiem 150 m², 4) Budowa biogazowni rolniczej [...] teren objęty wnioskiem o 9400 m². Łączna powierzchnia terenu objętego wnioskami wynosi zatem 9’950 m². Zamiar planowania w realizacji wyszczególnionych przedsięwzięć został potwierdzony formalnie w postaci złożenia do Wójta Gminy [...] pięciu wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na przedstawione powyżej zamierzenia przemysłowe. W tych okolicznościach, na które składają się przedstawione wyżej przedsięwzięcia realizowane na tej samej działce należy potwierdzić trafność stanowiska Organów o konieczności wymagania od wnioskodawcy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia. Zwrócono słusznie uwagę na to, że w świetle definicji wyrażonej w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji środowisku pod pojęciem przedsięwzięcia rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Organ po przeanalizowaniu załączników obrazujący koncepcje zagospodarowania terenu dla planowanej biogazowni rolniczych oraz elektrociepłowni potwierdził, że planowane elektrociepłownie nie będą funkcjonowały samodzielnie, ponieważ do ich funkcjonowania niezbędne jest biogaz. Biogaz będzie zaś wytwarzany przez planowaną na tym terenie biogazownie rolniczą. Biorąc pod uwagę szczególnie wysokie prawdopodobieństwo powstania pomiędzy projektowanymi elektrociepłowniami, a biogazownią powiązań technologicznych zdaniem WSA zgodnie z prawem uznano, że wymienione inwestycje należy traktować jako jedno przedsięwzięcie, które będzie mogło potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ zrealizował intencje prawodawcy do eliminowania przypadków celowego dzielenia (w tym etapowania) jednej inwestycji na kilka mniejszych, które rozpatrywane indywidualnie nie osiągają progów skutkujących koniecznością przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko. Działanie Organu znajduje umocowanie w podstawowej zasadzie ochrony środowiska, jaką jest zasada kompleksowości ochrony środowiska oraz zasada przezorności wyrażona w przepisach art. 5 i 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zatem biorąc pod uwagę parametry techniczne wszystkich tych inwestycji planowanych w obszarze jednej nieruchomości, zaistniała zdecydowana konieczności zakwalifikowania wnioskowanego przedsięwzięcia do mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, a to skutkowało koniecznością uzyskania przez Spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Brak takiej decyzji uniemożliwiał Organowi pozytywne rozpatrzenie wniosku, bowiem wydane przez niego rozstrzygnięcie naruszałoby powołane wyżej przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie – art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Wobec powyższego Wójt Gminy [...] prawidłowo wezwał Spółkę pismem z dnia 27 maja 2022 r. o dostarczenie kopii decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzonego przedsięwzięcia w postaci budowy elektrociepłowni na biogaz [...]. Brak tej decyzji oznaczałby sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami ustawy o udostępnianiu, czyli niespełnienie wymogu ustawowego niezbędnego do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w czynnościach procesowych Organu II instancji, jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 134 § 1 P.p.s.a. Wobec tego zaskarżona decyzja powinna pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w niej skutki. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.