II SA/Rz 612/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala-

II SA/Rz 612/17 UZASADNIENIE W dniu 8 sierpnia 2016 r. E. R. zwróciła się do Starosty [...] o wyjaśnienie przyczyn zmniejszenia w ewidencji gruntów i budynków powierzchni jej działki nr 989/1 w T. o 4 ary. Wnioskodawczyni podniosła, że zgodnie z mapą ewidencyjną w skali 1:1000, powierzchnia jej działki wynosi 28 arów, zaś z zgodnie z mapą katastralną w skali 1:2880 – 32 ary. W piśmie z dnia 20 września 2016 r. pełnomocnik wnioskodawczyni sprecyzował, że zgłoszone żądanie dotyczy danych ewidencyjnych w odniesieniu do działki nr 989/1 jak: numerycznego opisu granic działki, pola powierzchni działki, informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w granicach działki. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], uzupełnioną wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: "k.p.a." postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., Starosta [...] odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu T., dotyczących numerycznego opisu granic i pola powierzchni działki ewidencyjnej nr 989/1 oraz informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w granicach tej działki. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1629 z późn. zm.) – dalej: "p.g.k.". W uzasadnieniu Starosta podał, że na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] o rozgraniczeniu działek 989/4 i 989/1 z działkami 989/3, 988, 1003/1, 990 i 991 oraz dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w zakończonym tą decyzją postępowaniu rozgraniczeniowym, ujawniono w operacie ewidencyjnym numeryczny opis granic m.in. działki nr 989/1, jej pole powierzchni oraz informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w granicach tej działki. Aktualizacja operatu ewidencyjnego mająca na celu sprostowanie ewentualnych błędnych wpisów może odbywać się jedynie wtedy, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub wpisy te mają charakter oczywistych, w świetle złożonych dokumentów, pomyłek. Z uwagi na fakt, że wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych dokumentów, na podstawie których można by dokonać zmian, brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie aktualizacji tych danych. E. R. wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając rozstrzygnięcie sprawy na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego oraz w sposób nie uwzględniający interesu społecznego. Zdaniem odwołującej dokładna analiza akt sprawy uprawnia do stwierdzenia, że na przełomie ostatnich lat powstały poważne "błędy ewidencyjne". Odwołująca podniosła ponadto, że w postanowieniu z dnia 10 stycznia 2017 r. organ I instancji uzupełnił swoje rozstrzygnięcie co do informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w granicach wnioskowanej działki, zaś w uzasadnieniu decyzji nie wypowiedział się w jakikolwiek sposób w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w toku wykonywania czynności związanych z ustaleniem na gruncie granicy działki nr 989/1 z działkami sąsiednimi, w ramach prowadzonego w 2013 r. postępowania rozgraniczeniowego, jej przebieg został wskazany bezspornie na zgodne oświadczenie stron i zastabilizowany granicznikami. Zainteresowane strony, w tym E. R., podpisały protokół graniczny zgodnego przyjęcia granic działki z działkami sąsiednimi. Organ podał, że powierzchnia działki jest pochodną przebiegu jej granic i jest wyliczona ze współrzędnych numerycznego opisu punktów granicznych. Tym samym, wnioskowana powierzchnia działki jest powierzchnią błędną i nie mogła zostać wpisana do operatu ewidencji gruntów i budynków, podobnie jak nie mogło zostać uwzględnione żądanie wnioskodawczyni w pozostałej części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, E. R. wniosła o poddanie kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia wydanego w przedmiocie jej uzupełnienia, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym odwołaniu, skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie sprawy oparto na decyzji rozgraniczeniowej z 2013 r., pomijając dowody przedstawione na okoliczność "naruszenia" zachodniej granicy działki nr 989/1. Skoro wcześniej objęta wnioskiem działka miała powierzchnię 32 ary i nigdy nie wydano decyzji o zmianie jej powierzchni lub zachodniej granicy działki, obecny wpis w operacie ewidencji gruntów i budynków w tym przedmiocie uznać należy za błędny. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a –c P.p.s.a. W sytuacji zaś występowania przesłanek przewidzianych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność takiej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził opisanych wyżej wad i naruszeń, co skutkowało oddaleniem skargi. Będąca przedmiotem niniejszego postępowania ewidencja gruntów i budynków to zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 powoływanej już ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. W odniesieniu do gruntów, ewidencja zawiera dane dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Wskazuje ona także właściciela lub władającego gruntem (art. 20 cyt. ustawy). Podstawową zasadą dotyczącą prowadzenia ewidencji jest wynikająca z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) – zwanego dalej rozporządzeniem – zasada utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 § 1). Zgodnie z art. 24 ust. 2b p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się zatem do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno-deklaratoryjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego – z dnia 27.10.1998 r., sygn. akt II SA 1094/98, LEX Nr 41305, z dnia 18.03.1999 r., II SA 1728/98, LEX nr 46224, z dnia 19.04.2001 r., II SA 862/00, LEX Nr 53361). W postępowaniu aktualizacyjnym możliwa jest też korekta danych czyli usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów do bazy danych ewidencyjnych. Możliwość tę przewiduje § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, który stanowi, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje również w celu wyeliminowania danych błędnych. Podlegające korekcie błędne wpisy muszą mieć jednak charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów geodezyjnych lub innych materiałów dowodowych) omyłek. Tak też przyjmuje się w orzecznictwie (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21.03.2013 r., II SA/Kr 1048/12, LEX Nr 1301267, wyroki WSA w Rzeszowie w sprawach o sygnaturach II SA/Rz 647/12, II SA/Rz 15/14, II SA/Rz 158/14 i II SA/Rz 1572/14. dostępne na stronie www. orzeczenia nsa.gov.pl) - dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków przez korygowanie błędów lub omyłek nie jest wyłączone, jeżeli pozostaje to w zgodzie ze stanem prawnym, który ewidencja ma odzwierciedlać, a nie tworzyć (tak WSA w Lublinie w wyroku z dnia 15.05.2012 r., III SA/Lu 86/12, LEX Nr 1166264). W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się wprowadzenia zmiany danych ewidencyjnych w zakresie wielkości działki nr 989/1, co obejmować miało numeryczny opis granic działki, pole jej powierzchni oraz informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w granicach działki. Wskazała przy tym na znaczącą różnicę wynoszącą ok. 4 ary pomiędzy stanem wykazanym na mapie katastralnej w skali 1:2880 a stanem na mapie ewidencyjnej w skali 1:1000. Różnica ta jej zdaniem powstała przy odnowieniu ewidencji gruntów i opracowywaniu mapy zasadniczej w 1985 r., a spowodowana została "przesunięciem" na mapie zachodniej granicy działki 989/1. Odmawiając wprowadzenia żądanych zmian organy powołały się na przeprowadzone w 2011 r. postępowanie modernizacyjne, w toku którego skarżąca nie składała uwag do danych ewidencyjnych działki 989/1 ujawnionych w projekcie operatu opisowo- kartograficznego oraz na zakończone postępowanie rozgraniczeniowe z 2013 r. W jego toku prowadzone były na gruncie czynności związane z ustaleniem granic z udziałem stron czyli właścicieli wszystkich działek biorących udział w rozgraniczeniu, w tym skarżącej, a przebieg granicy został wskazany za zgodnym oświadczeniem stron i zastabilizowany granicznikami. Na podstawie tak ustalonych granic działki 989/1 obliczono jej powierzchnię, a wykonany operat techniczny z rozgraniczenia nieruchomości, zawierający mapę uzupełniającą wraz z wykazem zmian gruntowych został wpisany do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Choć skarżąca odwołuje się do błędnego wskazania mapy zasadniczej w porównaniu z mapą katastralną, to de facto kwestionuje przebieg granicy działki 989/1, który został ustalony w sposób ostateczny i prawomocny postanowieniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o rozgraniczeniu. W odniesieniu do ww. działki jest to ostatni dokument, noszący walor ostateczności, który wraz z dokumentacją geodezyjną był podstawą wprowadzenia danych do ewidencji gruntów i budynków. Jednocześnie skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych (aktualnych) kumentów, na podstawie których można by było wprowadzić zmiany na mapie ewidencyjnej, zaś jej żądanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie porównania przebiegu granicy z dokumentami archiwalnymi (od założenia ewidencji gruntów) jest bezpodstawne. W realiach rozpoznawanej sprawy stanowiłoby to bezprawną ingerencję w spór graniczny i naruszałoby powagę rzeczy osadzonej (res iudicata) ustaloną postanowieniem o rozgraniczeniu. Okoliczności, o których skarżąca powzięła wiedzę już po rozgraniczeniu (np. podnoszona w skardze okoliczność oparcia się przy ustalaniu granicy działki 989/1 na sporządzonej niezgodnie z prawem dokumentacji geodezyjnej), mogą być natomiast ewentualną podstawą wznowienia postępowania rozgraniczeniowego, nie zaś podstawą do korekty danych zawartych w ewidencji gruntów. Z tych względów Sąd podziela pogląd organów co do odmowy wprowadzenia zmian w żądanym przez skarżącą zakresie. Zaskarżoną decyzję ocenia zaś jako legalną, nie naruszającą prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a., co skutkowało oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.