II SA/Rz 58/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi B. J. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2025 r. nr 3209 w przedmiocie odwołania z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego I. uchyla zaskarżony rozkaz personalny i rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 24 września 2025 r. nr [...]; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie na rzecz skarżącej B. J. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. zarządza zwrot od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącej B. J. kwoty 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego.

Przedmiotem skargi B.J. (dalej: "skarżąca") jest rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie (dalej: "KWP" lub "organ odwoławczy") nr 3209 z dnia 3 grudnia 2025 r. w przedmiocie odwołania z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego, wydana w następującym stanie faktycznym. Komendant Powiatowy Policji w [...] (dalej: "KPP" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 6e ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2025 r. poz. 636 z późn. zm.; dalej: "u.o.p.") i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 769; dalej: "k.p.a."), rozkazem personalnym nr 243 z dnia 24 września 2025 r., odwołał z dniem 22 września 2025 r. kom. B.J. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] i z dniem 23 września 2025 r. przeniósł ją do swojej dyspozycji, przy zachowaniu dotychczasowego uposażenia przez okres 6 miesięcy. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu personalnego wyjaśnione zostało, że decyzja o odwołaniu skarżącej z ww. stanowiska została podjęta na podstawie wniosku I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Wskazano, że odwołanie spowodowane jest niewystarczającą skutecznością kierowania Komisariatem Policji w [...], brakiem właściwego nadzoru nad podległymi kierownikami Posterunków Policji i funkcjonariuszami, a także brakiem oczekiwanych efektów i wyników w służbie. Przeprowadzone doraźne kontrole oraz bieżąca ocena pracy całego Komisariatu wykazały istotne uchybienia w zakresie planowania organizacji służby, nadzoru nad funkcjonariuszami oraz egzekwowania obowiązków służbowych. Stwierdzono ponadto niedostateczne zaangażowanie w inicjowanie działań zmierzających do poprawy wyników pracy Komisariatu Policji, a także brak jasnej i spójnej koncepcji działań, które zapewniałyby efektywne funkcjonowanie Komisariatu i właściwe ukierunkowanie podległych funkcjonariuszy. Rygor natychmiastowej wykonalności został nadany z uwagi na ważny interes społeczny polegający na zachowaniu ciągłości realizacji zadań w Komisariacie poprzez sprawowanie właściwego nadzoru i organizacji służby. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając w szczególności brak wskazania konkretnych przyczyn faktycznych i merytorycznych uzasadniających odwołanie jej ze stanowiska oraz błędne przyjęcie, że możliwość odwołania komendanta komisariatu "w każdym czasie" oznacza dowolność organu w podejmowaniu decyzji personalnych, bez obowiązku wykazania przesłanek merytorycznych, jak też nie wykazanie, że odwołanie zostało podyktowane rzeczywistym interesem służby i było proporcjonalne do okoliczności faktycznych sprawy. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenia procesowe, tj. zaniechanie zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, sporządzenie lakonicznego uzasadnienia, bez wskazania faktów uznanych za udowodnione i dowodów, na których się oparto, a także pozbawienie jej czynnego udziału w postępowaniu, wobec niewysłuchania jej przed wydaniem decyzji. W związku z postawionymi zarzutami wniosła również o przeprowadzenie licznych dowodów z dokumentów oraz wysłuchanie jej na okoliczności przebiegu służby, wyników kierowanej jednostki i towarzyszących wydaniu zaskarżonego rozkazu. W wyniku rozpoznania odwołania, KWP opisaną na wstępie decyzją z dnia 3 grudnia 2025 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1, art. 37a ust. 1 i art. 121 ust. 1 u.o.p., utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. Organ odwoławczy na wstępie omówił materialnoprawne podstawy wydanej decyzji. Odwołując się do art. 6d ust. 1 i art. 6e ust. 1 u.o.p., wyjaśnił, że przepisy te określają organ uprawniony do podjęcia takiej decyzji, nie wskazują natomiast konkretnych merytorycznych przesłanek i okoliczności warunkujących jej podjęcie. Brak konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie oznacza, że uruchomienie procedury określonej w art. 6e ust. 1 u.o.p. pozostawione zostało uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie może odwołać osobę ze stanowiska kierowniczego jednostki, zatem również w celu zapewnienia dalszej właściwej realizacji zadań przypisanych do tego stanowiska. Uznaniowość decyzji polega na tym, że to do organu należy ostatecznie wybór postępowania w zakresie polityki kadrowej, a kontrola takich aktów obejmuje jedynie przestrzeganie przez organy administracyjne procedury normowanej przez k.p.a., w tym w szczególności kompletność materiału dowodowego oraz prawidłowość jego oceny. KWP wyjaśnił dalej, że istotą służby w Policji jest między innymi dyspozycyjność jej funkcjonariuszy, a granice dyspozycyjności zakreślone są przepisami ustawy oraz aktów wykonawczych. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, w związku z tym przełożony w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje jego istotne składniki. Funkcjonariusz podejmując służbę godzi się na wynikające z niej ograniczenia, a także z kompetencjami przełożonych w zakresie kształtowania stosunku służbowego. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że przed wydaniem decyzji pismami z dnia 10 września 2025 r., K-361/25 zwrócono się do Burmistrza [..], Burmistrza [....], Wójta Gminy [...] oraz Wójta Gminy [....] o wyrażenie opinii w przedmiocie odwołania skarżącej ze stanowiska. W każdym przypadku została wyrażona negatywna opinia względem odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska. KWP zaznaczył, że opinia organu samorządu terytorialnego ma jednak stricte konsultacyjny charakter, a zatem nie jest wiążąca. W ocenie KWP organ I instancji decyzję o odwołaniu skarżącej ze stanowiska podjął mając na uwadze doświadczenie oraz predyspozycje osobiste policjanta, a także interes społeczny, tożsamy z interesem służby i wydając zaskarżoną decyzję nie wykroczył poza ramy uznania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał je za bezzasadne. Z notatki urzędowej z dnia 16 września 2025 r. wynika bowiem, że KPP przed wydaniem decyzji przeprowadził w dniu 10 września 2025 r. ze skarżącą rozmowę, w której poinformował ją o zamiarze odwołania ze stanowiska i zaproponował jej inne stanowisko. Nie doszło zatem do naruszenia art. 10 k.p.a. Jednocześnie przełożony podał skarżącej powód podjętej decyzji w szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu. Organ I instancji podejmując decyzję kierował się kryteriami potrzeb służby, jej interesem i koniecznością zapewnienia optymalnego wykonania podstawowych zadań Policji na terenie podległym Komendzie Powiatowej Policji w [....]. W ocenie KWP argumenty podniesione w odwołaniu nie mają charakteru merytorycznego, a zatem nie mogą mieć wpływu na podważenie prawidłowości wydania decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zarzuciła wydanej decyzji naruszenie: 1. art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 11 k.p.a., poprzez sporządzenie lakonicznego, schematycznego uzasadnienia, niewskazującego faktów uznanych za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz niewyjaśniającego motywów rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną i sądową; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w szczególności poprzez pominięcie dowodów i okoliczności dotyczących wyników pracy jednostki, ocen okresowych, nagród i wyróżnień oraz opinii służbowych; 3. art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu, co pozbawiło skarżącą możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego oraz zgłaszania wniosków dowodowych; 4. art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez pominięcie słusznego interesu strony oraz zaniechanie wyważenia interesu społecznego i interesu strony; 5. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nieumożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności przez brak umożliwienia zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się przed wydaniem rozkazu personalnego; 6. art. 6d ust. 1 i art. 6e ust. 1 u.o.p., poprzez wydanie decyzji o odwołaniu skarżącej ze stanowiska bez wskazania konkretnych przyczyn faktycznych i merytorycznych, które uzasadniałyby zastosowanie tej instytucji, błędne przyjęcie, że możliwość odwołania komendanta komisariatu "w każdym czasie" oznacza dowolność organu w podejmowaniu decyzji personalnych, bez obowiązku wykazania przesłanek merytorycznych, niewykazanie, że odwołanie zostało podyktowane rzeczywistym interesem służby i było proporcjonalne do okoliczności faktycznych sprawy, co w świetle standardu uzasadnienia decyzji uznaniowej prowadzi do dowolności i uniemożliwia ocenę, czy organ działał w granicach uznania administracyjnego; 7. art. 6e ust. 1 u.o.p. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że wniosek I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] mógł stanowić podstawę wszczęcia postępowania oraz wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania komendanta komisariatu Policji, mimo że przepis ten przyznaje wyłączną kompetencję w zakresie powołania i odwołania komendanta komisariatu komendantowi powiatowemu Policji i nie przewiduje możliwości delegowania ani inicjowania tych czynności przez jego zastępcę. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji KWP i KPP oraz o wstrzymanie ich wykonania w zakresie, w jakim rozkazy te powodują odwołanie skarżącej z zajmowanego stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w [...] oraz przeniesienie do dyspozycji przełożonego. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania od organu. W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że KPP wydając rozkaz o odwołaniu skarżącej ze stanowiska nie wziął pod uwagę opinii właściwych organów samorządu terytorialnego, nie dokonał analizy ich treści, chociaż były dla skarżącej jednoznacznie pozytywne. W ocenie skarżącej wydane rozstrzygnięcia noszą cechy dowolności, bowiem nie uzasadniają w dostatecznym stopniu przesłanek, jakimi kierowały się organy podejmując decyzję o odwoływaniu. Organ I instancji ograniczył się jedynie do wskazania, że przyczyną odwołania jest niewystarczająca skuteczność kierowania komisariatem, brak właściwego nadzoru, a także brak oczekiwanych efektów i wyników w służbie, przy czym twierdzenia te były całkowicie dowolne i niepoparte żadnym materiałem dowodowym. Organ odwoławczy, nie tylko nie wyjaśnił co stanowiło przyczynę odwołania skarżącej, ale również w żaden sposób nie odniósł się do jej stanowiska oraz wniosków dowodowych przedstawionych w odwołaniu. Ponadto organ nie zawiadomił skarżącej o wszczęciu postępowania, a czynności poprzedzające wydanie rozkazu nie spełniały żadnych wymogów prawnych w rozumieniu obowiązujących przepisów. Z treści notatki służbowej wynika, że Komendant jedynie poinformował pracownika kadrowego o przebiegu rozmowy przeprowadzonej ze skarżącą, a następnie to pracownik kadr sporządził notatkę, przy czym skarżąca nie została z nią zapoznana i nie złożyła pod nią podpisu, mimo że dokument ten miał dotyczyć jej sytuacji służbowej oraz rzekomej propozycji innego stanowiska. Pełnomocnik zaznaczył, że informowanie strony o "toczącym się postępowaniu" nie jest równoznaczne z formalnym zawiadomieniem o jego wszczęciu, o którym mowa w art. 61 § 4 k.p.a. Skarżąca nie została również w żadnej formie zapoznana z wynikami jakiejkolwiek oceny pracy Komisariatu, o której mowa w uzasadnieniu rozkazu, z wyjątkiem notatki dotyczącej doraźnego sprawdzenia pełnienia służby w PP U. Nie została jej również przekazana jakakolwiek informacja o ewentualnych uchybieniach wymagających działań naprawczych. Natomiast praca Komisariatu była wielokrotnie kontrolowana również przez kierownictwo Komendy Powiatowej Policji w [...]. Żaden z tych wpisów nie wskazuje na wystąpienie istotnych uchybień organizacyjnych ani na nieprawidłowy nadzór nad podległymi funkcjonariuszami. Nie znajdują również uzasadnienia w materiale dowodowym rzekome uchybienia, których dopuściła się skarżąca, w szczególności przy braku wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i braku jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym zakresie. Nie można wobec tego twierdzić, że policjant naruszył dyscyplinę służbową, poprzez odmowę realizacji poleceń służbowych i brak podporządkowania służbowego. W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 9 marca 2026 r. skarżąca zgłosiła wniosek dowodowy z dokumentu w postaci orzeczenia nr 2/2026 Komendanta Powiatowego Policji w [....] z dnia 16 lutego 2026 r. na okoliczność ustalenia, że zarzuty dotyczące rzekomego niewłaściwego sprawowania nadzoru oraz niedopełnienia przez nią obowiązków służbowych nie znalazły potwierdzenia i została prawomocnie uniewinniona od opisanego tam zarzutu. Postanowieniem z dnia 3 marca 2026 r. tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest oczywiście uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozkaz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie nr 3209 z dnia 3 grudnia 2025 r. w przedmiocie odwołania z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego. Rozkazem tym KWP utrzymał w mocy rozkaz personalny KPP nr 243 z dnia 24 września 2025 r., którym odwołał z dniem 22 września 2025 r. kom. B.J. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] i z dniem 23 września 2025 r. przeniósł ją do swojej dyspozycji, przy zachowaniu dotychczasowego uposażenia przez okres 6 miesięcy. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Materialnoprawną podstawę ww rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy o Policji, w szczególności jej art. 6d i 6e. Zdaniem Sądu rację ma skarżąca zarzucając organom zarówno naruszenie przepisów art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a., art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., art. 61 § 4 w zw. z art. 10 k.p.a., art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. oraz art. 6d ust. 1 i art. 6e ust. 1 ustawy o Policji, w sposób wskazany w skardze. Wskazać należy, że odwołanie komendanta ze stanowiska następuje na podstawie art. 6d ust. 1 w zw. z art. 6e ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z treścią art. 6d ust. 1 ustawy o Policji komendanta komisariatu Policji powołuje i odwołuje komendant powiatowy (miejski) Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów. Opiniowanie to nie dotyczy komendanta komisariatu specjalistycznego. Stosownie do art. 6e ust. 1 ustawy o Policji odwołać ze stanowiska, o którym mowa w art. 5a ust. 4 i 5, art. 5b ust. 4 i 5, art. 5c ust. 4-7, art. 6b ust. 1, 2 i 5, art. 6c ust. 1-4, 6 i 7 oraz art. 6d ust. 1, 2 i 6, można w każdym czasie. Ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie komendanta komisariatu Policji. Z treści art. 6d ust. 1 oraz art. 6e ust. 1 ustawy o Policji wynika bowiem, że zwolnienie komendanta ze stanowiska ustawodawca pozostawił uznaniu właściwego organu, po uprzednim zaciągnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miast) lub wójtów. Decyzje takie są wyłączone spod kontroli sądowej w zakresie, w jakim organ kieruje się uznaniem w granicach przyznanych mu w przepisach prawa materialnego. Jednakże w ocenie Sądu okoliczność, iż ustawodawca decyzję o odwołaniu komendanta ze stanowiska pozostawił do uznania organu nie powoduje, że organ nie powinien dowodowo wykazać okoliczności, które stanowiły postawę do odwołania komendanta ze stanowiska. Wyjaśnienia wymaga, że uznaniowy charakter decyzji oznacza, iż ustawodawca przyznał organowi swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści podjętego rozstrzygnięcia. Rozstrzygając sprawę w ramach uznania administracyjnego organ jest jednak zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, tj.m.in. art. 11 k.p.a. Zgodnie z zasadą wyrażoną w tym przepisie organ winien wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy. W literaturze wskazuje się, że wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 11 k.p.a. przez sformułowanie poprawnego pod względem konstrukcyjnym, zrozumiałego i adekwatnego do okoliczności rozpatrywanego przypadku uzasadnienia nabiera szczególnego znaczenia w sprawach, w których łatwo narazić się na zarzut arbitralności dokonywanych ocen i wyborów (zob. W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - LEX do art. 11, WK 2019). Wskazanie motywów rozstrzygnięcia to jeden z integralnych elementów prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). W art. 107 § 3 k.p.a. ustawodawca wskazał, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Szczególnie starannego uzasadnienia wymagają decyzje uznaniowe, gdyż korzystanie z przyznanego organowi luzu decyzyjnego musi opierać się na dokładnym wyjaśnieniu wszystkich okolicznościach sprawy. Zwrócić trzeba uwagę, że wymóg należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji ma znaczenie nie tylko ze względu na konieczność wytłumaczenia przez organ stronie powodów rozstrzygnięcia, nie ma zatem wyłącznie waloru informacyjnego dla strony. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji umożliwia jej kontrolę przez sąd administracyjny z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Dzięki właściwie opracowanemu uzasadnieniu sąd ma możliwość zbadania czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, tj. czy nie nosi cech dowolności. Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego sprowadza się bowiem do badania, czy organy administracji publicznej nie przekroczyły granic tego uznania, a podjęta decyzja nie nosi cech dowolności. W takim przypadku kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów, nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Sprawdzeniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (zob. wyrok NSA z 1 kwietnia 2016 r., I OSK 464/15). Nakaz ten posiada rangę zasady postępowania administracyjnego (zasada zupełności postępowania dowodowego) i stanowi logiczną konsekwencję zasady prawdy obiektywnej, unormowanej w art. 7 k.p.a. Co więcej, w proces ustalania rzeczywistego stanu faktycznego angażowana jest zawsze strona postępowania. W myśl bowiem art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Inaczej określając, kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10) m- (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 18 października 2023 r., III OSK 3400/21). Uwzględnienie powyższych uwag natury ogólnej pozwoliło Sądowi na ocenę, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji noszą cechy dowolności, bowiem nie wykazują w dostatecznym stopniu przesłanek jakimi kierowały się organy przy odwoływaniu skarżącej ze stanowiska. Organ pierwszej instancji ograniczył się do wskazania, że przyczyną odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska jest niewystarczająca skuteczność kierowania Komisariatem Policji w [...], brak właściwego nadzoru nad podległymi kierownikami Posterunków Policji i funkcjonariuszem, a także brak oczekiwanych efektów i wyników w służbie. Zarzucono, że "przeprowadzone doraźne kontrole oraz bieżąca ocena pracy całego Komisariatu Policji w [...] wykazały istotne uchybienia w zakresie planowania i organizacji służby, nadzoru nad funkcjonariuszami oraz egzekwowania obowiązków służbowych. Pomimo wykonywania wydawanych poleceń, Ich realizacja nie przyniosła oczekiwanych efektów w zakresie poprawy skuteczności działań w ramach nadzoru. Stwierdzono ponadto niedostateczne zaangażowanie w inicjowanie działań zmierzających do poprawy wyników pracy Komisariatu Policji, a także brak jasnej i spójnej koncepcji działań, które zapewniałyby efektywne funkcjonowanie Komisariatu Policji w [....] i właściwe ukierunkowanie podległych funkcjonariuszy. Dodatkowo ujawniono brak efektów w prawidłowej realizacji KMZB, a co za tym idzie błędy w działaniach sprawowanego nadzoru, organizowania i wykonywania działać Komisariatu Policji w [...] i komórek podległych. Brak zainteresowania służbowego i kontroli doraźnej w celu analizowania i koordynowania jakości pełnionej służby prewencyjnej. Brak właściwego współdziałania z kierownictwem i z naczelnikami komórek organizacyjnych Komendy Powiatowej Policji w [...], Brak konstruktywnej współpracy utrudnia sprawne zarządzanie jednostką i negatywnie wpływa na realizację zadań służbowych, W ogólnej ocenie obecny Komendant Komisariatu Policji w [...] nie zapewniła odpowiedniego poziomu dyscypliny i konsekwencji w egzekwowaniu obowiązków służbowych, co bezpośrednio przełożyło się na niską realizację i skuteczność działań podejmowanych przez funkcjonariuszy Komisariatu Policji w [...] i komórek podległych, a dalsze pełnienie przez kom. B.J. funkcji Komendanta Komisariatu Policji w [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] jest niecelowe i nie gwarantuje właściwej realizacji zadań". Organ odwoławczy natomiast, podzielił argumentację organu pierwszej instancji, nie odniósł się jednak w żaden sposób do stanowiska skarżącej. Kwestie w nim poruszone nie zostały w żaden sposób wyjaśnione przez organ odwoławczy, który jednocześnie nie zakwestionował ich prawdziwości. Zdaniem Sądu, nie można uznać, aby były one obojętne dla ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i aby ich pominięcie pozwalało na zrekonstruowanie pełnego stanu faktycznego i jego ocenę. Stosunek służbowy z powołania następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się ze sprawowaniem funkcji kierowniczych. Organy powołujące dobierają sobie kadrę według własnego uznania. Współpraca ta opiera się na zaufaniu i przełożony ma prawo utracić to zaufanie do funkcjonariusza. Jednakże dokonana przez organy orzekające w sprawie ocena powinna znajdować oparcie we wszechstronnej ocenie sytuacji, tak aby była ona przekonująca. Takiej pogłębionej analizy w niniejszej sprawie zabrakło. Fakt, iż na podstawie art. 6e ustawy o Policji organ ma prawo odwołać komendanta ze stanowiska w każdym czasie, nie może zwalniać organu z obowiązku odniesienia się do całokształtu okoliczności sprawy i ich oceny zwłaszcza w kontekście podejmowanych przez skarżącego działań i wskazywanych przez niego okoliczności funkcjonowania dowodzonej przez niego placówki. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji noszą cechy dowolności. Nie można w niniejszej sprawie przyjąć, że organy zebrały cały materiał dowodowy i dokonały wyboru określonego załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. Tym samym naruszony w sprawie został także art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Fakt, że organ ma autonomiczne prawo doboru kadry nie oznacza bowiem, że nie uzasadnia odwołania ze stanowiska przesłankami dostatecznie zindywidualizowanymi, co w niniejszej sprawie de facto nastąpiło. Tymczasem zaś, w niniejszej sprawie, uzasadnienia rozkazów personalnych organów obu instancji są lakoniczne i nie wynika z nich przyczyna odwołania Skarżącej z zajmowanego stanowiska. W uzasadnieniu rozkazu personalnego organu pierwszej instancji o odwołaniu Skarżącej z zajmowanego stanowiska, nie wskazano de facto żadnych okoliczności, stanowiących podstawę odwołania. Organ drugiej instancji, rozpatrujący odwołanie, uzasadniając utrzymanie w mocy rozkazu personalnego o odwołaniu Skarżącej z zajmowanego stanowiska, nie odniósł się zaś w żaden sposób do zarzutów odwołania, dotyczących dotychczasowej pracy Skarżącej, wyników osiąganych przez Nią w pracy, opinii służbowych, sposobu zarządzania Komisariatem, uzyskiwanych nagród i wyróżnień. Organ drugiej instancji stwierdził jedynie, że wszystkie argumenty podniesione przez pełnomocnika strony w odwołaniu nie mają charakteru merytorycznego, a zatem nie mogą mieć wpływu na podważenie prawidłowości wydania decyzji. Wbrew ocenie organu, opis tych sukcesów przez Skarżącą w odwołaniu zasługiwał na ich ocenę i odniesienie się do tego przy rozpatrywaniu odwołania od rozkazu personalnego o odwołaniu Skarżącej ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji. Z rozkazu tego nie wynika zaś - jak już podnoszono - w żaden sposób przyczyna odwołania. W miesiącu lipcu 2025 r. przeprowadzone zostały doraźne kontrole przez funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] w podległych jednostkach, przy czym z żadną z notatek służbowych moja Mocodawczym nie została zapoznana, z wyjątkiem notatki dotyczącej doraźnego sprawdzenia pełnienia służby w PP U. Nie została jej również przekazana jakakolwiek informacja o ewentualnych uchybieniach wymagających działań naprawczych. Ponadto należy podkreślić, że praca Komisariatu była wielokrotnie kontrolowana również przez kierownictwo Komendy Powiatowej Policji w [...]. Żaden z tych wpisów nie wskazuje na wystąpienie istotnych uchybień organizacyjnych ani na nieprawidłowy nadzór nad podległymi funkcjonariuszami. Brak ujawnienia i udostępnienia stronie materiałów, na które organ się powołuje, pogłębia naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i czyni ocenę dowodów z art. 80 k.p.a. pozorną. W konsekwencji postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, z pominięciem fundamentalnych wymogów proceduralnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rację ma skarżąca podnosząc, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji noszą cechy dowolności bowiem nie uzasadniają w dostatecznym stopniu przesłanek jakimi kierowały się organy przy odwoływaniu skarżącej ze stanowiska. Organ pierwszej instancji ograniczył się bowiem jedynie do wskazania, że przyczyną odwołania jest niewystarczająca skuteczność kierowania komisariatem, brak właściwego nadzoru, a także brak oczekiwanych efektów i wyników w służbie. Wskazać jednak należy, że twierdzenia organu I instancji były całkowicie dowolne i niepoparte żadnym materiałem dowodowym. Odnosząc się do zarzutu niewystarczającej skuteczności kierowania komisariatem oraz brakiem właściwego nadzoru (...) należy wskazać za skarżącą, że w dniu 8 października 2025 r. podczas odprawy z kadrą kierowniczą jednostek organizacyjnych Policji, Komendant Powiatowy Policji dziękował za wyniki oraz efekty w służbie, gdzie zostało podkreślone (...) iż wyniki osiągnięte przez Komisariat Policji w [...] są znacznie lepsze niż w okresie ubiegłym. Odprawa ta obejmowała analizę okresu rozliczeniowego od 1 stycznia 2025 r. do 30 września 2025 r., a więc okresu, w którym obowiązki Komendanta Komisariatu pełniła B.J. (...). Nadto, w dniu 10 września 2025 r. została ona poinformowana, iż "oczekuje się poprawy wyników w zakresie służby prewencyjnej". W reakcji na to sporządziła zestawienie porównawcze wyników za rok 2025 w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego, z którego jednoznacznie wynika, że wszystkie wskaźniki efektywności działań o charakterze prewencyjnym uległy poprawie. Podkreślenia wymaga, że organ, formułując tak poważne zarzuty (...) winien dysponować konkretnymi i zweryfikowanymi dowodami, a nie ogólnymi ocenami o charakterze uznaniowym. Brak takich dowodów świadczy o dowolności rozstrzygnięcia i naruszeniu przepisów art. 7,77% 1 oraz 80 k.p.a. Tym bardziej organ odwoławczy był zobowiązany do odniesienia się do tej sprzeczności i wyjaśnienia, jakie konkretne zdarzenia lub mierniki uzasadniają negatywną ocenę - czego nie uczynił. Organ odwoławczy, nie tylko nie wyjaśnił co stanowiło przyczynę odwołania skarżącej, ale również w żaden sposób nie odniósł się do stanowiska skarżącej oraz wniosków dowodowych przedstawionych w odwołaniu od rozkazu organu pierwszej instancji. Słusznie skarżąca zarzuca, że organ, korzystając z przyznanego mu uznania administracyjnego, jest zobowiązany do wskazania konkretnych faktów i dowodów, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, oraz do wyjaśnienia, dlaczego uznał je za wystarczające do zastosowania określonej instytucji prawnej. Brak wskazania konkretnych, zweryfikowalnych przesłanek faktycznych oraz materiału dowodowego powoduje, że uznanie administracyjne przechodzi w dowolność, co stanowi wadę decyzji podlegającą kontroli sądu administracyjnego. W takim przypadku kontrola legalności aktu staje się iluzoryczna, gdyż sąd pozbawiony jest możliwości oceny, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania. Uznaniowy charakter przedmiotowych decyzji nie zwalnia organów w niniejszej sprawie z wykazania konkretnych okoliczności i przyczyn, które wpłynęły na decyzję odwołania skarżącej ze stanowiska komendanta komisariatu Policji w [...] Dopiero bowiem prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji umożliwia jej kontrolę przez sąd administracyjny z punktu jej zgodności z prawem. Wydając zatem decyzję o odwołaniu skarżącej ze stanowiska komendanta organy winny, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a., wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi się kierowały przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji uznaniowych powinno spełniać wymogi o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu II instancji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do konkretnych zarzutów, argumentów oraz wniosków przedstawionych w odwołaniu. Organ nie wskazał, jakie fakty uznał za udowodnione, na jakich dowodach oparł swoje ustalenia oraz z jakich przyczyn odmówił wiarygodności twierdzeniom i dowodom powołanym przez stronę. Nie wyjaśnił także, dlaczego przyjął określoną wykładnię i sposób zastosowania przepisów prawa materialnego oraz procesowego, w szczególności w kontekście zarzutów naruszenia art. 61, art. 9 i art. 10 k.p.a. Tymczasem kontrola instancyjna sprawy przez organ odwoławczy ma charakter kontroli pełnej. Organ II instancji nie może ograniczyć się do lakonicznego potwierdzenia stanowiska organu I instancji, lecz jest obowiązany ponownie rozstrzygnąć sprawę, dokonując własnych ustaleń faktycznych i prawnych. Istotą administracyjnego toku instancji jest dwukrotne merytoryczne rozpoznanie tej samej sprawy, a nie jedynie formalna kontrola rozstrzygnięcia organu I instancji. Skoro więc organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny, był zobowiązany do szczegółowego odniesienia się do treści odwołania, wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia oraz wskazania, dlaczego zarzuty odwołania uznał za niezasadne. Brak jakiejkolwiek realnej polemiki z zarzutami strony oraz ograniczenie się do ogólnikowego stanowiska, pozbawionego wymaganych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego, stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., a jednocześnie godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło stronie weryfikację toku rozumowania organu oraz kontrolę legalności rozstrzygnięcia. Mimo braku ustawowego katalogu przesłanek przeniesienia do dyspozycji oraz obowiązku wskazania celu czy raczej przyczyny takiego rozstrzygnięcia przełożony musi jednak wskazać, dlaczego uznaje za konieczne zastosowanie tej instytucji. Zatem nie da się uniknąć finalnie odniesienia do pewnej sytuacji uzasadniającej takie a nie inne zadysponowanie policjantem. Przełożony nie jest bowiem obowiązany jedynie do wskazywania, czy zwolnienie z dotychczasowego stanowiska i przeniesienie do jego dyspozycji mają na celu późniejsze mianowania lub powołanie czy też definitywne rozstanie z policjantem. Natomiast rozkaz personalny wydany w tym przedmiocie musi zawierać odniesienie do prawdziwych i konkretnych zdarzeń przemawiających za zwolnieniem policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska i w efekcie przeniesienie go do dyspozycji przełożonego, stanowiące już tylko prawną i logiczną konsekwencję zwolnienia z zajmowanego stanowiska. Nie sposób znaleźć w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego odniesienia się do żadnego z elementów wymaganych do rozstrzygnięcia tego rodzaju sprawy, np. dostateczne uzasadnienie rozstrzygnięcia zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Należy również zauważyć, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazano, że cyt. "Dalsze pełnienie przez kom. B.J. funkcji Komendanta Komisariatu Policji w [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] jest niecelowe i nie gwarantuje właściwej realizacji zadań". Ponadto w uzasadnieniu wskazywano na rzekome uchybienia, których dopuściła się skarżąca. Twierdzenia te nie zostały wykazane i nie znajdują potwierdzenia w materiale sprawy, w szczególności przy braku wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i braku jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym zakresie. Skoro więc nie są prowadzone postępowania dyscyplinarne to jak można twierdzić, że policjant naruszył dyscyplinę służbową, poprzez odmowę realizacji poleceń służbowych i brak podporządkowania służbowego. Zgodnie z dyspozycją art. 135g ust 2 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 roku o Policji obwinionego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym orzeczeniem. Niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść obwinionego. Dlatego też, jedna z kluczowych tez uzasadnienia, podstawa do zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska nie polega na prawdzie. Istotny dla dokonanej tu oceny dowolności w podjęciu zaskarżonej decyzji jest przedłożone w postępowaniu sądowym prawomocne orzeczenie nr 2/2026 Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 16 lutego 2026 r. na okoliczność ustalenia, że zarzuty dotyczące rzekomego niewłaściwego sprawowania nadzoru oraz niedopełnienia obowiązków służbowych przez skarżącą nie znalazły potwierdzenia, a skarżąca została prawomocnie uniewinniona od zarzutu, iż w okresach: - od 11 czerwca 2025 r. do 17 czerwca 2025 r., - od 23 czerwca 2025 r. do 30 czerwca 2025 r., - od 7 lipca 2025 r. do 22 lipca 2025 r., nie dopełniła obowiązków służbowych związanych z niewłaściwym stosowaniem form nadzoru. Dowód ten ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego wskazywano na rzekome uchybienia w zakresie nadzoru i kierowania jednostką jako jedną z podstaw odwołania skarżącej ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w [...] Tymczasem przeprowadzone postępowanie dyscyplinarne zakończyło się jej uniewinnieniem, co potwierdza brak podstaw faktycznych i formalnych wobec skarżącej zarzutów w tym zakresie. Racje ma skarżąca zarzucając, że doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Organ nie poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych istotnych dla ustalenia jej praw i obowiązków ani o zamiarze wydania rozstrzygnięcia, co w konsekwencji pozbawiło stronę możliwości czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie. W szczególności strona została pozbawiona możliwości podjęcia czynności o istotnym znaczeniu dla treści końcowego rozstrzygnięcia. Sąd podziela stanowisko skarżącej, że organ był zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, albowiem rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania Skarżącej z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienia do dyspozycji wywołuje istotne skutki w sferze jej praw i obowiązków służbowych. Tymczasem organ nie zawiadomił Skarżącej o wszczęciu postępowania, naruszając art. 61 § 4 k.p.a., a w konsekwencji pozbawił ją gwarancji procesowych wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., w szczególności prawa do wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału oraz zgłoszenia wniosków dowodowych. Czynności poprzedzające wydanie rozkazu nie spełniały żadnych wymogów prawnych w rozumieniu obowiązujących przepisów. Rozmowa ze skarżącą została przeprowadzona przez I Zastępcę Komendanta Powiatowego Policji w [...] w obecności jego zastępcy. Z treści notatki służbowej wynika, że Komendant jedynie poinformował pracownika kadrowego o przebiegu rozmowy, a następnie to pracownik kadr sporządził notatkę, przy czym skarżąca nie została z nią zapoznana i nie złożyła pod nią podpisu, mimo że dokument ten miał dotyczyć jej sytuacji służbowej oraz rzekomej propozycji innego stanowiska. Taki sposób postępowania rażąco narusza standardy postępowania administracyjnego, pozbawia skarżącą możliwości weryfikacji treści dokumentu i wyklucza możliwość uznania tych czynności za realizację obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, zgodnie z którym organ - cyt. - "przed wydaniem decyzji przeprowadził z policjantem rozmowę kadrową, w której zaproponował mu inne stanowisko", a nadto że "strona została poinformowana o zamiarze zmiany stosunku służbowego", co miałoby rzekomo wyczerpywać obowiązki wynikające z art. 9, art. 10 i art. 61 k.p.a. Taka argumentacja jest błędna i pozostaje w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego. Informowanie strony o "toczącym się postępowaniu" nie jest równoznaczne z formalnym zawiadomieniem o jego wszczęciu, o którym mowa w art. 61 § 4 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ obowiązek doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania - w sposób jednoznaczny, oficjalny, umożliwiający stronie podjęcie swoich uprawnień procesowych, w szczególności prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji (art. 10 k.p.a.). Rozmowa z I Zastępcą Komendanta Powiatowego Policji nie może zastąpić formalnego . zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Taki sposób "poinformowania" strony nie znajduje oparcia w przepisach prawa i pozbawia stronę gwarancji procesowych wynikających z k.p.a. Nadto, zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, przed formalnym wszczęciem postępowania z urzędu nie jest dopuszczalne prowadzenie czynności dowodowych ani podejmowanie czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero formalne wszczęcie postępowania inicjuje tryb proceduralny i uruchamia obowiązki organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.