II SA/Rz 553/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy sieci wodociągowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 1014 zł /słownie: jeden tysiąc czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] ( dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] umarzającą w całości postępowanie w sprawie budowy sieci wodociągowej biegnącej przez działkę nr ewid. [...] położoną w miejscowości H. stanowiącą własność M.P.. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że na realizację przedmiotowej inwestycji inwestor – Gmina [...] posiada pozwolenie na budowę z dnia 7 czerwca 2011 r., nr 285/11 wydane przez Starostę [...], obejmujące budowę sieci wodociągowej z przyłączami, trzema hydroforniami oraz zasilaniem energetycznym na terenie obejmującym nieruchomości położone w miejscowości H. oraz działki położone w miejscowości A. W dniu 11 października 2013 r. Gmina [...] dokonała zawiadomienie o zakończeniu budowy ww. sieci wodociągowej, do którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] października 2013 r., nr [...] nie wniósł sprzeciwu. W trakcie kontroli nie stwierdzono przebiegu trasy wodociągu, gdyż teren porośnięty był roślinnością. Z informacji zawartej w inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej sieci wodociągowej sporządzonej przez uprawnionego geodetę wynika, że sieć wodociągowa wykonana została zgodnie z projektem stanowiącym załącznik graficzny do wydanego pozwolenia na budowę z dnia 7 czerwca 2011 r. nr 285/11 Starosty [...]. Organ I instancji ustalił, że trasa sieci wodociągowej w obrębie działki nr [...] położonej w H. stanowiącej własność M.P. została przesunięta w kierunku wschodnim o ok. 2,00 m, ze względu na rosnące drzewa. Na podstawie wpisów w dzienniku budowy ustalił, że inwestycja realizowana była od kwietnia 2012 do sierpnia 2013 r. pod nadzorem osób posiadających wymagane uprawnienia budowlane. W rozpoznawanej sprawie PINB za bezsporne uznał zakończenie budowy oraz 3 - letnie użytkowanie obiektu, potwierdzone złożonym przez inwestora w dniu 11.10.2013 r. zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Powołując się na art. 51 ust. 4 P.b., wskazał, że w sytuacji gdy pozwolenie na budowę zostało skonsumowane i przystąpiono do użytkowania obiektu, nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie jest możliwe. W tych okolicznościach organ stwierdził, że wszczęte postępowanie w sprawie budowy sieci wodociągowej biegnącej poprzez działkę nr ewid. gr.: [...] położoną w miejscowości H. stanowiącą własność M.P. stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od decyzji, M. P. reprezentowany przez radcę prawnego A. B., zarzucił: naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe co skutkowało umorzeniem postępowania, naruszenie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu, naruszenie art. 48 poprzez jego niezastosowanie, naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 poprzez jego niezastosowanie, naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia prawnego wydanej decyzji, w szczególności w przedmiocie uznania postępowania za bezprzedmiotowe oraz w przedmiocie wykłdani art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego którego treść, zdaniem organu, wyłącza możliwość jego zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie odwołującego oczywistym jest, że przesunięcie trasy wodociągowej o około 2m stanowi istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, co przyznał sam organ powiatowy. Pomimo wskazania, że w sprawie zastosowanie znajduje tryb legalizacji określony w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, organ nie zastosował tych przepisów. Organ nie wskazał na jakiej podstawie doszedł do wniosku, że brak jest możliwości nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, a wniosku tego nie sposób wyprowadzić z samego brzmienia art. 51 ust. 4. Z treści tego przepisu wynika niemalże wprost, że ma on zastosowanie do budowy zakończonej. Odwołujący posiłkując się wyrokami sądów wywiódł, że przepisy art. 51 Prawa budowlanego mają zastosowanie również w przypadku braku sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Jako, że z treści decyzji wynika, że organ ustalił, że sieć wodociągowa na działce [...] została wykonana niezgodnie z projektem, nie jest możliwe umorzenie postępowania w sprawie dopóki istnieje stan niezgodność z prawem wykonanego obiektu. Wobec stwierdzonej niezgodności organ winien był dążyć do likwidacji stanu niezgodnego z prawem na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane lub art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7. Organ odwoławczy nie podzielił powyższych zarzutów i wspomnianą na wstępie decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy nie zgodził się z organem I instancji, że w sprawie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Kryteria normatywne definiujące istotne odstępstwo od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zostały ustalone w art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2016r. poz. 290 ze zm.), które z dniem 1 stycznia 2017r. otrzymało nowe brzmienie w wyniku nowelizacji Prawa budowlanego ustawą z dnia 16 grudnia 2016r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: projektu zagospodarowania działki lub terenu; charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a; zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne; zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia: budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, lub przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt lb. W ocenie organu odwoławczego zakres rzeczowy i funkcjonalny wybudowanego obiektu liniowego jest tożsamy z projektowanym i nie dokonano w nim zmian. Co do zakresu miejscowego (położenia obiektu), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę) wskazując, że część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu winna zawierać m.in. układ sieci i przewodów uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych. Sformułowania te pozwalają na traktowanie określonych w projekcie rzędnych, wymiarów i odległości jako charakterystycznych, a więc stanowiących pewien punkt odniesienia, typowych, a nie bezwzględnie obowiązujących, choć w przypadkach uzasadnionych np. dużym zagęszczeniem sieci, przyłączy ("w miarę potrzeby") czy też ich kolizyjnością rzędne i miejsca mogą mieć charakter bezwzględnie obowiązujących. Z projektu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik graficzny do wydanego pozwolenia na budowę wynika, że przez działkę nr [...], wzdłuż jej granicy od strony zachodniej i od strony północnej zaprojektowana została sieć wodociągowa. Położenie sieci na działce nr [...] jest orientacyjne, bez wskazania odległości od granic czy innych obiektów. Wybudowana sieć niewątpliwie przebiega przez działkę nr [...], na której została zaprojektowana i nie wychodzi poza zakres projektu zagospodarowania terenu. Zdaniem organu nie można mówić o istotnym odstępstwie w sytuacji gdy nie zostało wymiarowane usytuowanie i przebieg sieci na tej działce. Ponadto wątpliwa jest dokładność odczytów z map sporządzonych w skali 1: 1000. Ponadto z przedłożonej inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej sieci wodociągowej wynika, że sieć wodociągowa wykonana została zgodnie z projektem zatwierdzonym opinią ZUDP nr [...]. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że w przypadku gdy wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego, są tego rodzaju, że niepotrzebne jest dalsze prowadzenie postępowania i brak jest podstaw do wydania jakichkolwiek nakazów przewidzianych w przepisach Prawa budowalnego istnieje podstawa do umorzenia postępowania. W skardze do Sądu Skarżący reprezentowany przez radcę prawnego zarzucił naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i dowolne przyjęcie, że dokonane odstępstwa dotyczące przesunięcia sieci wodociągowej nie mają charakteru istotnego, a ponadto nie zbadanie wszelkich okoliczności i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w sytuacji, gdy organ kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji w zakresie przesunięcia sieci wodociągowej, - naruszenie art. 36 a ust. 5 Prawa budowanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przesunięcie sieci wodociągowej o około 2 m nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, o którym mowa w tym przepisie co skutkowało: - naruszeniem art. 51 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu oraz: - naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania. Mając to na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że stan faktyczny sprawy nie został przez organy ustalony prawidłowo. Już co do podstawowej kwestii zaistnienia przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., tj. zaistnienia istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę organy różniły się między sobą w sposób istotny. Ma to znaczenie z uwagi na fakt, że dopuszczalność podejmowania ingerencji na podstawie art. 51 p.b. uwarunkowana jest stwierdzeniem m.in. przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Organ I instancji ustalił, że trasa sieci wodociągowej w obrębie działki nr [...] położonej w H. została przesunięta o około 2 metry, ze względu na rosnące drzewa. Podstawą tego ustalenia było porównanie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej sieci wodociągowej z załącznikiem graficznym do wydanego pozwolenia na budowę sieci z dnia 7 czerwca 2011 r., nr 285/11 Starosty [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaś przyjął, że odcinek sieci na działce skarżącego został wykonany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Zdaniem WINB część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu winna zawierać m.in. układ sieci i przewodów uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych. Ustawodawca posługuje się pojęciami "charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości" czy też "oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby". Sformułowania te pozwalają na traktowanie określonych w projekcie rzędnych, wymiarów i odległości jako charakterystycznych, a więc stanowiących pewien punkt odniesienia, typowych, a nie bezwzględnie obowiązujących, choć w przypadkach uzasadnionych np. dużym zagęszczeniem sieci, przyłączy ("w miarę potrzeby") czy też ich kolizyjnością rzędne i miejsca mogą mieć charakter bezwzględnie obowiązujących". Uzasadniając swoje stanowisko WINB powołał się także na przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę) (Dz.U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1133). Wyjaśnił, że "położenie sieci na działce nr [...] jest orientacyjne, bez wskazania odległości od granic czy innych obiektów. Wybudowana sieć niewątpliwie przebiega przez działkę nr [...], na której została zaprojektowana i nie wychodzi poza zakres projektu zagospodarowania terenu. Trudno mówić o istotnym odstępstwie w sytuacji gdy nie zostało wymiarowane usytuowanie i przebieg sieci na tej działce. W tej sytuacji dokonywanie oceny istotnych odstępstw w zakresie zagospodarowania terenu w oparciu o odczyty pomiarów z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej i załącznika graficznego do pozwolenia na budowę nie znajduje uzasadnienia. Ponadto wątpliwa jest dokładność odczytów z map sporządzonych w skali 1: 1000, co też potwierdza chociażby okoliczności, że organ I instancji posługiwał się pojęciem około. O braku podstaw do stwierdzenia niezgodności z projektem budowlanym świadczy również przedłożona inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza sieci wodociągowej. Na powyższej dokumentacji widnieje bowiem informacja sporządzona przez uprawnionego geodetę J. B., że sieć wodociągowa wykonana została zgodnie z projektem zatwierdzonym opinią ZUDP nr [...]". Oceniając argumentację WINB Sąd stwierdza, że nie jest możliwe czynienie wiążących ustaleń o nieistnieniu okoliczności z art. 36a ust. 5 p.b. na podstawie materiału zebranego do tej pory w aktach administracyjnych. Istotny wydaje się brak w nich projektu budowlanego jako kluczowego dowodu w sprawie. Zdaniem Sądu możność ustalenia przebiegu sieci wodociągowej zgodnie z pozwoleniem na budowę jest oczywista. Możliwe jest także ustalenie rzeczywistego przebiegu sieci na działce skarżącego. W tym celu można skorzystać z wszystkich dostępnych środków dowodowych. Organy umarzając postępowanie uchyliły się od dokonania pewnych ustaleń w tej mierze, co przesądza o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Całkiem osobną kwestią jest ocena, czy ewentualne stwierdzone odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego ma charakter istotny w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b. Czynienie jednak jakichkolwiek wiążących uwag na tym etapie postępowania byłoby przedwczesne. Dopiero ustalenie w sposób pewny zaistnienia odstąpienia od projektu budowlanego przy realizacji inwestycji na działce skarżącego pozwoli na jego ocenę jako istotnego bądź nieistotnego. W przypadku stwierdzenia, że odstępstwo ma charakter istotny aktualna stanie się kwestia prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50, art. 51 p.b. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.