II SA/Rz 551/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze sprzeciwu B. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 4 marca 2026 r. nr SKO.415/734/2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz B. B. kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: SKO lub Organ II instancji) z 4 marca 2026 r., nr SKO.415/734/2025, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: K.p.a.), uchylająca w całości decyzję Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz lub Organ I instancji) z 17 listopada 2025 r., nr [...], odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" na części działki nr ewid. [...], obręb ewidencyjny [...], w granicach miasta [...] - i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: K. W. (dalej: inwestor) wystąpiła w dniu 4 kwietnia 2024 r. do Burmistrza z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" na części działki nr ewdd. [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], w granicach miasta [...]. Decyzją z 17 listopada 2025 r. Organ I instancji działając na podstawie art. 104 i 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024r. poz. 1130 ze zm.: dalej u.p.z.p.), w zw. z art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023r. poz. 1688), po rozpatrzeniu wniosku odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Organ I instancji wskazał, że po przeprowadzeniu analizy przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1–6 u.p.z.p. projekt decyzji został skierowany do uzgodnień z właściwymi organami, które zakończyły się pozytywnymi stanowiskami. W toku postępowania zawiadomiono strony o jego wszczęciu, a jedna z nich – B. B. (dalej: Skarżąca) zgłosiła sprzeciw wobec planowanej inwestycji, podnosząc brak zapewnionego dojazdu do nieruchomości. Po uzupełnieniu materiału dowodowego o wyjaśnienia inwestora organ ponownie przeanalizował stan faktyczny i prawny sprawy oraz warunki zagospodarowania terenu. W wyniku tej analizy organ uznał, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ponieważ działka nie posiada dostępu do drogi publicznej. Wprawdzie inwestor przedłożył potwierdzenie złożenia do sądu wniosku o ustanowienie służebności drogi koniecznej, jednak postępowanie sądowe nie zostało zakończone, a zatem nie istnieje obecnie prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej. Zdaniem organu sama możliwość ustanowienia służebności w przyszłości nie jest wystarczająca do uznania, że przesłanka ta została spełniona. Organ podkreślił również, że zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren inwestycji położony jest na obszarze rolnym z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej, przy czym decyzja o warunkach zabudowy nie musi pozostawać zgodna ze studium. W konsekwencji wydano decyzję odmowną, wskazując, że strony zostały zapoznane ze zgromadzonym materiałem dowodowym i miały możliwość zgłoszenia uwag. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor. Opisaną na wstępie decyzją z 4 marca 2026 r. SKO uchyliło decyzję Organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Organ II instancji wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter aktu związanego, co oznacza, że organ jest zobowiązany do oceny, czy planowana inwestycja spełnia ustawowe przesłanki. W przypadku stwierdzenia niespełnienia choćby jednej z nich organ ma obowiązek wydać decyzję odmowną, natomiast w razie ich spełnienia powinien uwzględnić wniosek strony. SKO podkreśliło jednocześnie, że przy wydawaniu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy szczególnego znaczenia nabiera zapewnienie stronom pełnej informacji o okolicznościach mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Organu II instancji w prowadzonym postępowaniu doszło do naruszenia art. 79a K.p.a. Zdaniem składu orzekającego stwierdzone uchybienie procesowe skutkowało koniecznością wyeliminowania decyzji Organu I instancji z obrotu prawnego. Z tego względu SKO uznało, że nie było podstaw do merytorycznej oceny sprawy. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wiosła Skarżąca, która działając przez zawodowego pełnomocnika zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki wydania decyzji kasacyjnej - w szczególności wobec braku wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skoro materialnoprawną podstawa odmowy ustalenia warunków zabudowy - brak dostępu działki nr ewid. [...] do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest niesporna i niezależna od jakichkolwiek braków proceduralnych postępowania pierwszoinstancyjnego. Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO oraz zasądzenie od Organu II instancji na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., - dalej: P.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - oddala go (art. 151a § 1 zd. 1 i § 2 P.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. W świetle powyższego zasadne jest twierdzenie, że obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy, co do jej istoty. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z art. 138 § 2 powiązany jest art. 136 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak wskazuje się w orzecznictwie decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się natomiast w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu II instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy – w przeciwieństwie do sądu administracyjnego – jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy ma on możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 października 2016 r., II OSK 65/15). Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, a działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Co do zasady, obowiązkiem tego organu jest więc ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając zaś decyzję kasacyjną, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 1166/20). W ocenie tutejszego Sądu, Kolegium nie wykazało, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO w Rzeszowie, którą uchylono decyzję Organu I instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, uznając, że w toku postępowania doszło do naruszenia art. 79a § 1 K.p.a. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego nie znajduje oparcia w okolicznościach niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 79a § 1 K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany wskazać przesłanki zależne od strony, które na dzień wysłania informacji nie zostały spełnione lub wykazane, a które mogą skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zapewnienie stronie realnej możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie okoliczności pozostających w jej dyspozycji, a tym samym urzeczywistnienie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a. Przepis ten nie może być jednak interpretowany rozszerzająco, jako nakładający na organ obowiązek uprzedniego informowania strony o zmianie własnej oceny materiału dowodowego albo o zamiarze wydania rozstrzygnięcia odmownego. Obowiązek wynikający z art. 79a § 1 K.p.a. nie obejmuje ujawniania wewnętrznego procesu decyzyjnego organu, lecz odnosi się do wskazania stronie okoliczności faktycznych lub dowodów, których wykazanie pozostaje od niej zależne. Z akt administracyjnych wynika, że po sporządzeniu projektu decyzji oraz uzyskaniu wymaganych uzgodnień strony zostały zawiadomione o prowadzonym postępowaniu. Jedna ze stron – Skarżąca, zgłosiła zastrzeżenia dotyczące braku zapewnienia działce inwestycyjnej dostępu do drogi publicznej (pismo z 4 sierpnia 2025r. – k. 14 akt adm. ). Inwestorka zapoznała się z tymi zastrzeżeniami 26 sierpnia 2025r. ( k. 15 akt adm.), co stało się przyczyną skierowania wniosku do Sądu Rejonowego w [...] o ustanowienie służebności drogi koniecznej, a także dalszej korespondencji ze Skarżąca w kwestii umożliwienia dojazdu ( pismo z 13 stycznia 2025r. – k 17- 21, pismo z 12 grudnia 2024r. k. 12- 16). W następstwie wniesionych uwag Organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o wyjaśnienia inwestora oraz dokonał ponownej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, uznając w rezultacie, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zawiadomieniem z 13 października 2025 r. strony postępowania zostały zawiadomione o zmianie projektu decyzji i odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z pouczeniem o możliwości zapoznania się z zamierzeniami inwestycyjnymi wnioskodawcy oraz zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń i wniosków w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. W tych okolicznościach nie można przyjąć, aby inwestor został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a organ I instancji uchybił obowiązkom informacyjnym, jakie nakłada na niego przepis art. 79a K.p.a. Mimo bowiem, iż sporządzone zawiadomienie nie odwołuje się wyraźnie do tego przepisu, to jednak w sposób oczywisty stanowi zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz planowanym wydaniu decyzji odmownej. Niewątpliwie kwestia dostępu do drogi publicznej była objęta postępowaniem dowodowym i pozostawała stronie znana, o czym świadczy przedłożenie dokumentów dotyczących wszczęcia postępowania sądowego o ustanowienie służebności drogi koniecznej oraz dalsza korespondencja w tej sprawie. Strona miała zatem możliwość przedstawienia twierdzeń i dowodów odnoszących się do tej okoliczności. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nawet przy przyjęciu, iż w realiach niniejszej sprawy doszło do uchybienia obowiązkom wynikającym z art. 79a § 1 K.p.a., okoliczność ta sama przez się nie mogła stanowić wystarczającej podstawy do wyeliminowania decyzji Organu I instancji z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylenie decyzji administracyjnej jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04, że nie można z góry zakładać, iż każde naruszenie obowiązku zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego skutkuje koniecznością uchylenia decyzji. Ocena ta powinna być dokonywana indywidualnie w okolicznościach konkretnej sprawy, a wpływ uchybienia na wynik postępowania powinien zostać wykazany. W rozpoznawanej sprawie Organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że Organ I instancji naruszył art. 79a § 1 K.p.a., nie wykazując jednak, w jaki sposób uchybienie to mogło wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. W szczególności Organ II instancji nie wskazał, jakie konkretne działania mogłaby podjąć strona, gdyby została dodatkowo poinformowana o możliwości wydania decyzji odmownej, ani jakie nowe dowody lub okoliczności mogłyby zostać przedstawione i doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia. Nie wykazał również, aby brak takiego zawiadomienia wywołał po stronie inwestora jakiekolwiek rzeczywiste ograniczenia w realizacji jego praw procesowych. Nie bez znaczenia bowiem jest fakt, że odwołująca się wśród zarzutów odwołania nie wymienia jako zarzutu okoliczność uniemożliwienia jej aktywnego udziału w toczącym się postępowaniu, a jedynie podnosi okoliczności merytorycznie związane z zapewnieniem fizycznego dostępu do działki inwestycyjnej. Tym samym Organ odwoławczy nie wykazał, że ewentualne naruszenie art. 79a § 1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyniło nieuprawnionym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Organu I instancji wyłącznie z tej przyczyny. Nie zasługuje również na aprobatę stanowisko Organu odwoławczego, zgodnie z którym zmiana projektowanego rozstrzygnięcia z pozytywnego na odmowne wymagała ponowienia procedury uzgodnieniowej. Zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. uzgodnieniu podlega projekt decyzji w zakresie pozostającym we właściwości organów współdziałających. Natomiast ocena spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym przesłanki zapewnienia dostępu do drogi publicznej, należy do organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skoro zatem podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy było ustalenie, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., pozostająca poza zakresem właściwości organów uzgadniających, to brak było podstaw do ponownego przeprowadzania procedury uzgodnieniowej. Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażany w orzecznictwie, zgodnie z którym obowiązek ponowienia uzgodnień aktualizuje się jedynie wtedy, gdy zmianie ulegają okoliczności objęte zakresem właściwości organu współdziałającego, nie zaś w każdym przypadku zmiany projektowanego rozstrzygnięcia będącej wynikiem odmiennej oceny przesłanek ustawowych przez organ prowadzący postępowanie. Wobec powyższego sprzeciw Skarżącej należało uznać za zasadny, a zaskarżoną decyzję uchylić. Zdaniem Sądu w sprawie nie istniały bowiem żadne przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez SKO, działającego jako Organ odwoławczy. Podkreślenia wymaga, że Organ odwoławczy jest organem merytorycznym a nie tylko kontrolnym, działającym kasatoryjnie i ma tym samym obowiązek ponownie ocenić cały materiał dowodowy oraz wyciągnąć stosowne wnioski w kontekście obowiązujących regulacji prawnych. Organ odwoławczy nie powinien więc unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny. Na marginesie należy podkreślić, że podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. niewątpliwie przyczynia się do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania przewidzianej w przepisie art. 12 K.p.a. Zasadą powinno być merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, natomiast wyjątek przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a., musi być interpretowany ściśle (wyrok WSA w Gdańsku z 8 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 800/21). Przedstawioną powyżej ocenę Sądu organ odwoławczy powinien uwzględnić przy rozpoznawaniu odwołania Strony. Mając powyższe uwadze, Sąd na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 w związku z art. 64b §1 ustawy P.p.s.a. w związku z §14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118). Do niezbędnych kosztów postępowania poniesionych przez Skarżącą w kwocie 580 zł zaliczono: wpis od sprzeciwu (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł).