II SA/Rz 534/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. oddala wniosek o wymierzenie grzywny organowi; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. J. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji) z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] uchylająca i przekazująca do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.") decyzję Wójta Gminy ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla M.J, ( dalej: "sprzeciwiający się" lub "inwestor") na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego (składowego) na budynek inwentarski – chlewnia, na działce nr ewid. 156/3 obręb S. w miejscowości S.. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 11 lipca 2019 r. sprzeciwiający zwrócił się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na przebudowie budynku składowego w celu prowadzenia produkcji zwierzęcej. Do wniosku dołączył oświadczenia gestorów, postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2019 r., nr [...]odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji zwalniającej z zakazów określonych w art. 176 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2268), a także mapę z zaznaczoną inwestycją. Organ I instancji przychylając się do wniosku wydał warunki dla zabudowy zagrodowej, ustalając nieprzekraczalną linię zabudowy, wskaźnik intensywności wykorzystania terenu, udział powierzchni biologicznie czynnej, parametry budynku. W zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej wskazał, że w strefie wpływu budynków nie znajdują się obiekty podlegające takiej ochronie. Dalej wskazał, że projektowana inwestycja nie może zaliczać się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz.U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397; dalej: "rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko"). Jednocześnie zaznaczył, że obsada zwierząt w obrębie nieruchomości nie może przekraczać 40 DJP, zaznaczając przy tym, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Dojazd przewidziano z drogi gminnej położonej na działce nr ewid. 268/1 przez drogę wewnętrzną nr 109/2, istniejącym zjazdem. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono wzdłuż granic działki 156/3. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. G. właścicielka sąsiedniej działki nr ewid. 157. Zarzuciła naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, a także brak zastosowania w sprawie przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, naruszenie art. 59 ust. 1 ppkt 2 w zw. z art. 63 ust.1 ppkt 1d ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wskazania przesłanek, którymi kierował się organ ustalając warunki zabudowy, tj., naruszenie art. 7,77 i 80 k.p.a. Wskazała, że prowadzona w budynku produkcja będzie stwarzała uciążliwości dla położonego w sąsiedztwie budynku mieszkalnego. W produkcji tej będzie występował obornik i decyzja powinna to uwzględnić. Jej zastrzeżenia budziła również analiza stwierdzająca, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazała, że na podstawie § 3 ust.1 ppkt 104 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko. Kolegium podzieliło zarzuty. Opisaną na wstępie decyzją uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W pierwszej kolejności organ II instancji zarzucił, że organ samodzielnie dokonał kwalifikacji inwestycji jako zabudowy zagrodowej pomimo tego, że nie wynikało to z wniosku. Nie dokonał ustaleń dotyczących pozostałych znajdujących się na objętej wnioskiem działce budynków, ich charakteru i przeznaczenia, co warunkowało przyjęcie inwestycji jako zabudowy zagrodowej, a także nie ustalił, czy powierzchnia gospodarstwa przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, jak stanowi art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Organ II instancji wskazał również, że z wniosku nie wynikało, że liczba zwierząt nie przekroczy 40 DJP. Zatem przyjęcie tej liczby jako nieprzekraczalnej było niedopuszczalne. Z akt sprawy wynikało, że organ I instancji nie prowadził żadnego postępowania celem wyjaśnienia tych okoliczności, nie żądał dodatkowych informacji pomimo tego, że wniosek nie zawierał żadnych danych o liczbie zwierząt. Powołując się na orzecznictwo wskazało również, że organ nie jest związany stanowiskiem inwestora, w zakresie ilości zwierząt przewidzianych do hodowli i powinien samodzielnie w oparciu o stosowne przepisy (Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lutego 2010r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone przepisami Unii Europejskiej, Dz.U. z 2010r., Nr 56, poz. 344) obliczyć obsadę inwentarza dla planowanej inwestycji mając informację o jej całkowitej powierzchni zabudowy. Podkreślił, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 i odpowiednio §3 ust. 1 pkt 104 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przy obliczaniu DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza na danym obszarze. Nie jest zatem istotna obsada deklarowana przez inwestora, gdyż należy uwzględniać maksymalną możliwą obsadę inwentarza, którą winien ustalić organ. Nie ma zatem znaczenia deklarowanie przez inwestora jakie zwierzęta zamierza on hodować np. w cyklach produkcyjnych obejmujących zwierzęta o różnych DJP, lecz konieczne jest obliczenie, w oparciu o wielkość budowanego obiektu, ile maksymalnie zwierząt może on pomieścić (wyr. NSA z 4 lipca 2017r., sygn. akt II OSK 95/17 ). Zarzuciło również organowi I instancji brak ustaleń w zakresie kontynuacji zabudowy. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano organowi I instancji usunąć wskazane nieprawidłowości dotyczące sporządzonej analizy oraz na tej podstawie dokonać wiążących i jednocześnie konkretnych rozstrzygnięć, wraz z ich uzasadnieniem uwzględniając podniesione okoliczności, poprzez wezwanie inwestora do uzupełnienia wniosku oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego w zależności od jego okoliczności, jeśli zamierzenie dotyczyło zabudowy zagrodowej przy uwzględnieniu średniej wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie, precyzyjnego zbadania i szczegółowego uzasadnienia, na podstawie konkretnych ustaleń faktycznych czy i jaka wielkość produkcji zwierzęcej będzie możliwa i ustalenia w oparciu o powyższe kategorii uciążliwości tej działalności. W sprzeciwie do Sądu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji i wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania, na podstawie art. 64c § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu kary grzywny w sytuacji nie zachowania terminu do przekazania sprzeciwu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W opozycji do organu sprzeciwiający się wskazał, że wniosek był kompletny i spełniał wymogi określone w u.p.z.p. Stwierdził, że organ I instancji wydając decyzję określił funkcję działki o nr ewidencyjnym 156/3 wskazał, iż przebudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego (składowego) na inwentarski budynek w postaci chlewni stanowić będzie uzupełnienie funkcji zabudowy zagrodowej występującej w obszarze analizy, a następnie zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przeprowadził analizę urbanistyczną pod kątem spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., która wykazała, że wnioskowana rozbudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej występującej w obszarze analizy, a wskazana działka stanowi zabudowaną nieruchomość z zabudowa zagrodową (domy mieszkalne i budynki gospodarcze). Dalej wyjaśnił, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego, które jest związane z planowaną inwestycją i przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Inwestycja posiada charakter zabudowy zagrodowej, ponieważ oprócz budynków gospodarskich, znajduje się budynek mieszkalny, w którym mieszka. Podkreślił, że organ I instancji, jak również organ odwoławczy dysponują informacjami i dostępem do danych, które pozwalają na zweryfikowanie powierzchni gruntów posiadanych przez inwestorów oraz średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w gminie. Informacja o średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie jest dostępna z danych Urzędu Statystycznego, które są ogólnie dostępne na stronie internetowej urzędu. Kwestie te mogły zostać wyjaśnione w ramach postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym w myśl art. 136 k.p.a. Zaznaczył, że nie ma w zamiarze zwiększenia istniejącej hodowli, a poprawę warunków. Odnosząc się do zarzutów dotyczących oddziaływania na działki sąsiednie wskazał, że na działce bezpośrednio graniczącej z jego działka nr ewid. 157 znajdują się wyłącznie stare zabudowania, w których od lat trzydziestu nikt nie zamieszkuje i nie użytkuje, a więc nie występuje zagrożenie dla domostw. Jego zdaniem weryfikacja faktycznej liczby zwierząt w gospodarstwie inwestorów należy do innych organów i nie powinna być przedmiotem postępowania w sprawie warunków zabudowy. Końcowo zaznaczył, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny. Nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Odnosząc się do braku właściwego ustalenia, czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi w szczególności z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r.) oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko podał, że zgodnie z ustaleniami decyzji organu I instancji planowana chlewnia przewidziana jest dla ilości zwierząt gospodarskich mniejszej niż 40 DJP, która nie wymaga takiej analizy. Kolegium nie zgodziło się z postawionymi w sprzeciwie zarzutami i w piśmie z dnia 5 maja 2020 r. wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną. Prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., przysługuje stronie, a zakres kontroli Sądu w przypadku rozpoznawania sprzeciwu określa art. 64e P.p.s.a. Regulacja zawarta w tym przepisie wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w stopniu mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji). Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przedstawionych uregulowań wynika bardzo ograniczona możliwość wydania decyzji kasacyjnej, która zdaniem Sądu nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej przez SKO oprócz zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. oznacza zbadanie ogólnych wymogów dopuszczalności i terminowości odwołania. W kontrolowanej sprawie SKO zaniechało tej powinności. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania – jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Złożenie odwołania po terminie powodować może różne skutki procesowe w zależności od tego czy odwołujący się złożył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.) czy też z prośbą taką nie wystąpił. Jeżeli wraz z odwołaniem strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu to wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany w pierwszej kolejności wniosek ten rozpoznać, a następnie w zależności od oceny okoliczności i przyczyn wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia, bądź to wydać postanowienie, w którym stwierdzi, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, bądź też, także w drodze postanowienia, przywrócić termin do złożenia odwołania i rozpoznać sprawę merytorycznie. Jeśli natomiast wnoszący odwołanie nie wystąpił jednocześnie z prośbą o przywrócenie terminu do jego złożenia, wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.). Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Należy jeszcze wskazać, iż w myśl art. 58 § 2 i 3 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu natomiast przywrócenie terminu do złożenia wskazanej wyżej prośby jest niedopuszczalne. Podkreślenia wymaga nadto, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który to termin nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu drugoinstancyjnym rozstrzygnięcia ostatecznego, takiego, które korzysta z ochrony trwałości. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy wskazać w tym miejscu należy, że decyzja organu I instancji została doręczona H. G. 5 lutego 2020 r. Odwołanie od tej decyzji złożyła ona 20 lutego 2020 r. – prezentata Urzędu Gminy . W aktach sprawy brak jest informacji, że zostało ono nadane pocztą (nie ma koperty). Na osobiste złożenie odwołania wskazuje także adnotacja odwołującej się H. G. – u dołu odwołania wpisała datę 19.02.2020 r. Oczywistym jest, że termin do wniesienia odwołania upłynął dla H. G. 19 lutego 2020 r. w czwartek. SKO rozpoznało merytorycznie odwołanie H. G. wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie zbadawszy uprzednio terminowości odwołania. Oznacza to naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Przedmiotem SKO będzie zbadanie w sposób pewny terminowości wniesienia odwołania przez H. G. W zależności od powyższych ustaleń albo wyda ono postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania albo ponownie orzeknie co do meritum sprawy. Sąd w związku z tym nie odniósł się do podniesionych w sprzeciwie zarzutów merytorycznych, gdyż byłoby to przedwczesne. Z poddanych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 a § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Sąd oddalił wniosek M.J, o wymierzenie SKO grzywny na podstawie art. 64 c § 6 P.p.s.a. (pkt II wyroku), gdyż termin z art. 64 c § 4 P.p.s.a. do przekazania Sądowi sprzeciwu z kompletnymi i uporządkowanymi aktami został przez SKO zachowany. Sprzeciw M.J, wpłynął do SKO 28 kwietnia 2020 r., a do WSA w Rzeszowie wraz z kompletnymi aktami i odpowiedzią na sprzeciw 12 maja 2020 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a (pkt III wyroku).