II SA/Rz 507/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 10 lutego 2023 r. nr SKO.4110/1/2023 w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 grudnia 2022 r. nr PI-DPS.5026.416.1.2021.3.

Przedmiotem skargi MK (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 10 lutego 2023 r. nr SKO.4111/1/2023, wydana w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 6 września 2021 r. Skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ I instancji") o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej. Uzasadniając zgłoszone żądania Skarżąca wskazana na trudności w funkcjonowaniu oraz potrzebę wsparcia ze strony osób trzecich. Decyzją z [...] grudnia 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił skierowania Skarżącej do domu pomocy społecznej. Organ I instancji podał, że umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i powinno zostać poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz zbadaniem jej sytuacji rodzinnej. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy oraz rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że Skarżąca orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] została zakwalifikowana na stałe do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Natomiast orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] ustalono, że jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do 31 października 2023 r. Z przedstawionego zaświadczenia lekarskiego z [...] wynika, że Skarżąca [...]. W ocenie organu I instancji, Skarżąca nie znajduje się w sytuacji życiowej, której nie potrafiłaby samodzielnie przezwyciężyć. Stan zdrowia Skarżącej oraz jej aktualne warunki bytowe nie uprawniają do stwierdzenia, że nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie. Ponadto Prezydent podniósł, że Skarżąca może również liczyć na zapewnienie ze strony organu wsparcia w postaci usług opiekuńczych, specjalistycznych usług opiekuńczych lub wsparcia w ośrodkach [....]. Sytuacja zdrowotna Skarżącej nie wymaga zatem skierowania jej do domu pomocy społecznej. Tym samym w sprawie nie zachodzą przesłanki określone art. 54 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.) – dalej: "u.p.s.", warunkujące uwzględnienie wniosku Skarżącej. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, decyzją z 10 lutego 2023 r. nr SKO.4111/1/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Zdaniem Organu odwoławczego, Prezydent dokonał należytej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Kolegium, brak jest podstaw do przyjęcia, że względem Skarżącej zachodzą przesłanki do umieszczenia jej w domu pomocy społecznej. Skarżąca może liczyć na wsparcie instytucji państwowych, a po wdrożonym leczeniu obecnie funkcjonuje relatywnie samodzielnie. Należy zatem przyjąć, że przy pomocy usług opiekuńczych Skarżąca może funkcjonować w środowisku domowym i nie wymaga stałem pomocy ze strony osób trzecich. Wobec powyższego, decyzję Organu I instancji uznać należało za odpowiadającą prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MK wniosła o poddanie kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie. Podniosła, że jest niepełnosprawna, pozostaje w stałym leczeniu i nie funkcjonuje samodzielnie. Podkreśliła, że potrzebuje pomocy innej osoby za każdym razem, gdy musi wyjść na zewnątrz mieszkania. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna, przez co została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec wniosku w tym przedmiocie złożonego przez Stronę i braku sprzeciwu ze strony Organu, czego podstawę stanowił art. 119 pkt 2 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 P.p.s.a. Należy przypomnieć, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2022 r., o odmowie skierowania MK do domu pomocy społecznej. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek Skarżącej z dnia 6 września 2021 r., w którym to poprosiła Organ pomocy społecznej o skierowanie do d.p.s. w [...], gdzie ma swoją rodzinę. Podkreśliła w nim, że coraz trudniej jej samodzielnie funkcjonować. Jednym z typów domów pomocy społecznej są domy dla osób [...] – art. 56 pkt [...] u.p.s. Należy przypomnieć, iż warunki przyznania świadczenia niepieniężnego w postaci skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej określają przepisy art. 54 u.p.s. Otóż w myśl art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Na podstawie analizy powyższej regulacji wyprowadza się w orzecznictwie wniosek, że o skierowaniu do domu pomocy społecznej decyduje zaistnienie trzech rodzajów przesłanek: 1) zaistnienie okoliczności ściśle związane z osobą, do której ma zostać adresowane świadczenie skutkujące wymogiem sprawowania całodobowej a więc nie tylko częściowej opieki w postaci wieku, choroby lub niepełnosprawności, 2) brak możliwości samodzielnego funkcjonowania czyli stała i zupełna nieporadność w załatwianiu podstawowych potrzeb życiowych, decydująca o konieczności sprawowania bieżącej i całodobowej opieki w ramach zakładowych instytucji pomocy społecznej, 3) brak możliwości zapewnienia potrzebującemu niezbędnych w ustalonych warunkach całodobowych usług bytowych i opiekuńczych w miejscu zamieszkania lub w ośrodku wsparcia. Jest oczywistym, że dla pozytywnej konkretyzacji prawa do świadczeń opiekuńczych w domu pomocy społecznej konieczne jest wykazanie wszystkich wyżej opisanych warunków, co powoduje że umieszczenie w tej placówce jest środkiem ostatecznym, stosowanym dopiero wówczas gdy stwierdzone zostaną niemożliwe do przezwyciężania przeszkody stworzenia warunków koniecznej w danych okolicznościach opieki w miejscu aktualnego pobytu potencjalnego świadczeniobiorcy lub też w ośrodku wsparcia (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 października 2016 r., II SA/Rz 44/16, LEX nr 2162528). Zdaniem orzekającego Sądu, Organy w niniejszej sprawie nie wykazały, iż względem strony skarżącej nie wystąpiły przesłanki uprawniające do uwzględnienia złożonego przez nią wniosku. Decyzje Organów obu instancji zostały przez WSA uchylone z uwagi na niedostatecznie wnikliwie przeprowadzone w tej sprawie postępowanie wyjaśniające. Nie zostały bowiem właściwie ocenione wszystkie ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów. Wiele z pominiętych w decyzjach okoliczności przemawia za koniecznością uwzględnienia żądania skarżącej strony. Wydane decyzje zostały oparte przede wszystkim na materiale dowodowym tworzącym dokumentację medyczną MK. Prezydent Miasta [...] w uzasadnieniu swej decyzji wyszczególnia większość z tych dokumentów, lecz nie analizuje ich wpływu na wynik sprawy. Dowodami o szczególnym znaczeniu w kontekście ustawowych warunków przyznania wnioskowanej pomocy na podstawie art. 54 ust. 1 u.p.s. są zaświadczenia lekarskie dotyczące potrzeby skierowania wnioskodawczyni do specjalistycznego d.p.s., ukierunkowanego na potrzeby osób [...]. Zaświadczenia o jakich mowa odpowiadają opinii biegłego o jakiej mowa w art. 84 § 1 K.p.a., przez co wymagały szczególnego uwzględnienia w toku rozstrzygania niniejszej sprawy. W toku postępowania administracyjnego w zakresie tego rodzaju dowodów zgromadzono: [...]. Jest charakterystyczne, że wszystkie znajdujące się w aktach sprawy opinie lekarskie są z sobą spójne. Opinie te konsekwentnie potwierdzają konieczność skierowania Strony do domu pomocy społecznej wyspecjalizowanego w świadczeniu pomocy osobom [...]. Ich wartość dowodowa nie została podważona, przez Organ I jak i II instancji, a pomimo tego wydane w sprawie decyzje nie odpowiadają ich treści. Sąd zwrócił również uwagę na kolejny istotny dla art. 54 ust. 1 u.p.s. fakt, jak to, że Skarżąca już przebywała w domu pomocy społecznej dla osób [...]. Pobyt skarżącej miał miejsce w DPS w [...] na mocy decyzji kierownika [...]. Ponadto, wobec skarżącej lekarz orzecznik ZUS dnia [...] wydał orzeczenie, zgodnie z którym wnioskodawczyni jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do dnia 31 października 2023 r. Na wydanie tego orzeczenia wskazuje uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta [...]. Powyższe dowody nie zostały zdaniem Sądu w sposób wymagany przepisami k.p.a. ocenione, bowiem wnioski z nich płynące pomimo, że są z sobą spójne, nie zostały zestawione z okolicznościami powołanymi w decyzjach jako przeczące możliwości skierowania Strony do domu pomocy społecznej. Tymczasem według art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązywanie tych przepisów K.p.a. dla organów administracji oznacza, że ocena dowodów powinna prezentować całokształt materiału dowodowego bez uszczerbku dla równej – co do zasady – mocy wszystkich środków dowodowych. Marginalizowanie pewnych dowodów, a podwyższanie wartości innych będzie potraktowane jako postępowanie sprzeczne z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 80.). W uzasadnieniach wydanych w sprawie skarżącej decyzji odmownych, Organy nie wyraziły swego stanowiska na temat wartości dowodowej w/w dokumentów sporządzonych przez specjalistów w dziedzinie [...] oraz faktów ewidentnie świadczących o konieczności umieszczenia skarżącej w domu pomocy społecznej dla osób [...]. Organy oceniając dowody w kontekście hipotezy art. 54 ust. 1 u.p.s. przywołały wyłącznie te z okoliczności stanu faktycznego, które ich zdaniem świadczą o możliwości zapewnienia jej opieki w miejscu zamieszkania. Pomija się przy tym również i to, że skarżąca w czasie trwającego od 2021 r. postępowania administracyjnego, już kilkukrotnie przebywała w szpitalu [...]. Konieczność pobytu w tego rodzaju placówce zdecydowanie przemawia za zaistnieniem tej z przesłanek art. 54 ust. 1 u.p.s., która według treści decyzji nie została spełniona, tj. brak możliwości zapewnienia ze strony organu niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Już ten fakt powinien wzmóc wnikliwość Organów w ocenie stanu zdrowia skarżącej, który dokumentują liczne zaświadczenia lekarskie specjalistów w dziedzinie [...]. W wypisie ze Szpitala [...] z [...] zapisano jedynie, że stan [...] wnioskodawczyni poprawił się, jednakże treść tego wypisu nie neguje wcześniej wyrażonych i spójnych opinii lekarskich o tym, że wnioskodawczyni powinna być zostać umieszczona w specjalistycznym domu pomocy społecznej. Nie został również uwzględniony przytoczony w decyzji fakt zakwalifikowania Skarżącej do kategorii osób niemogących samodzielnie funkcjonować przez lekarza orzecznika ZUS. Ta okoliczność również nie została właściwie oceniona, skoro Organ nie przeanalizował wpływu tego orzeczenia na sposób zastosowania wobec strony art. 54 ust. 1 u.p.s. Reasumując, dostrzeżone uchybienia w zastosowaniu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.s., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ustalony dla Skarżącej niezgodnie z jej wnioskiem. Ponownie rozstrzygając o zasadności żądania Strony mocą art. 153 P.p.s.a. należało będzie uwzględnić dostrzeżone nieprawidłowości, zestawiając dotychczas pominięte dowody z tymi z motywów, które zostały powołane w decyzjach jako przekonujące do odmowy uwzględnienia żądania. Tak kluczowe dla sprawy dowody jak wyżej wymienione nie mogą być w sprawach o szczególnym znaczeniu społecznym pomijane, zwłaszcza, że art. 80 K.p.a. obliguje organ administracji do wyprowadzania wniosków kształtujących stan faktyczny sprawy na podstawie wszystkich a nie tylko niektórych z zebranych dowodów. Bez wypełnienia powyższych wytycznych wydane w sprawie decyzje ponownie będą wadliwe, co spowoduje naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej – art. 8 § 1 K.p.a. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA nie orzekano z uwagi na ich brak.