II SA/Rz 449/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie NSA Jerzy Solarski WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego - skargę oddala -

II SA/Rz 449/20 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi T. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2020 r. nr [...] dotycząca odmowy ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z [...] października 2019 r. T. W. zwrócił się do Burmistrz Miasta [....] o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na syna M. W. (ur. [...].09.2003 r.). Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 5 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej: u.ś.r.). Burmistrz odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Wskazał, że rodzina wnioskodawcy składa się z [...] osób oraz że toczy się postępowanie rozwodowe wnioskodawcy z żoną B. W. Oboje małżonkowie mieszkają oddzielnie i podzielili opiekę na dziećmi; M. W. zamieszkuje z wnioskodawcą, zaś pozostałe dzieci (S. i J. W.) z B. W. Na dochód rodziny w roku 2018 składał się dochód z pracy wnioskodawcy w wysokości [...] zł, dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości [...] zł, dochód niepodlegający opodatkowaniu – stypendium socjalne pobierane przez B. W. z GOPS w [...] na córkę S. w kwocie [...] zł, zasiłek chorobowy B. W. z KRUS [...] zł oraz świadczenie z funduszu alimentacyjnego [...] zł (pobierane przez B. W.); łącznie w 2018 r. dało to kwotę [...] zł (tj. [...] zł miesięcznie na członka rodziny). Z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego (tj. [...] zł miesięcznie na osobę w rodzinie), odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od decyzji Burmistrza T. W. podniósł, że nie zgadza się z jej treścią ze względu na nieprawidłowe ustalenia faktyczne. Wskazał, że zamieszkuje wyłączanie z synem M. oraz że komornik sądowy z uzyskiwanego przez niego wynagrodzenia potrąca 60% należności alimentacyjnych. Podał, że na polecenie pracownika organu I instancji wykreślił ze składu rodziny syna K. i w związku z tym podzielono jego dochód na [...] osób. Ponadto, ma na syna zasądzone alimenty w kwocie [...] zł. Wskazując na powyższe odwołujący wniósł o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego na syna M. wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz ponadto o ustalenie prawa z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz dodatku do zasiłku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołującego i opisaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2020 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 4 - 18 u.ś.r. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazało, że obowiązujące przepisy jednoznacznie wykluczają możliwość dowolnego kwalifikowania składników podlegających odliczeniu od uzyskiwanego przychodu celem obliczenia dochodu. Wyjaśniono, że nie można nie uwzględnić w dochodzie rodziny wnioskodawcy wskazanych w odwołaniu tzw. egzekucji komorniczych ([...] zł). SKO podkreśliło, że odwołujący nie świadczy alimentów na rzecz innych osób, tylko na członków swojej rodziny. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskodawca w treści złożonego wniosku wskazał, że w skład jego rodziny wchodzi B. W. oraz ., S. i J. Wykreślono natomiast syna K. W ocenie SKO, niezasadny jest zarzut skierowany do organu I instancji, który miałby poprawić wniosek, albo też samowolnie zmienić żądanie wnioskodawcy. SKO skonstatowało, że przy ustaleniu dochodu rodziny mającego znaczenie dla stwierdzenia uprawnienia do przyznania zasiłku rodzinnego organy powinny brać pod uwagę dochody wszystkich jej członków (zgodnie z art. 3 pkt 2 u.ś.r.). W zakresie zaś złożonego w odwołaniu dodatkowego wniosku o przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz dodatku do zasiłku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej wskazało, że zgodnie z art. 3 pkt 11 właściwy w sprawie jest Burmistrz Miasta [...], który powinien podjąć stosowne postępowanie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T. W. zaskarżył w całości wydaną przez SKO decyzję, wnosząc o jej zmianę poprzez przyznanie mu prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, jak również dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka M. W. na okres zasiłkowy 2019/2020 wraz z wyrównaniem za ten okres. Podniósł, że organ I instancji podwójnie naliczył dochód rodziny; z jednej strony uznano za dochód środki z funduszu alimentacyjnego otrzymywane przez B. .W., z drugiej zaś strony nie odliczono od jego dochodów egzekucji komorniczych dokonywanych na rzecz funduszu alimentacyjnego. W jego ocenie, dokonywane przez niego wpłaty na rzecz tego funduszu powinny być ujęte jako alimenty świadczone na rzecz innych osób. Podobnie powinny być zaliczone alimenty płacone na rzecz K. W., skoro w ocenie organów nie jest on członkiem rodziny. W ocenie skarżącego, niezasadnie doszło do wykreślenia z wniosku jego syna K. Podniósł, że skreślenie zostało dokonane przez niego na polecenie pracownika organu I instancji. Wskazany syn spełnia jednak kryteria członka rodziny, bowiem w 2019 r. zdawał maturę, nie założył rodziny i nie posiada dziecka. Skarżący negatywnie ocenił uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego przez SKO, w którym raz odwołano się do stanu prawnego bez względu na stan faktyczny, zaś później wskazano na stan faktyczny bez względu na stan prawny. Zarzucił ponadto, że przy wydawaniu przedmiotowych decyzji nie kierowano się dobrem dziecka, bowiem pogarsza się i tak trudna sytuacja rodziny. Wskazano ponadto na przedłużające się postępowanie rozwodowe. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Rozpoznając sprawę w ramach w/w kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z [...] lutego 2020 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Burmistrza M. [...] z [...] grudnia 2019 r. odmawiającą przyznania skarżącemu na syna M. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.ś.r., regulujące tryb i warunki przyznawania zasiłków rodzinnych oraz związanych z nimi dodatków. Stosownie do art. 5 ust. 1 tej ustawy, zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku przysługują osobom o których mowa w jej art. 4 ust. 2 (m.in. rodzicom, jednemu z nich albo opiekunowi prawnemu dziecka), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 674 zł. Definicję dochodu rodziny, jak też dochodu członka rodziny, ustawodawca zawarł w art. 3 pkt 2 i 2a ustawy, zgodnie z którymi dochód rodziny stanowi sumę dochodów członków rodziny, a dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c ustawy, gdzie uregulowano sytuację, gdy w roku poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku członek rodziny uzyskał bądź utracił dochód. Zgodnie z art. 5 ust. 4a ustawy, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Spór w przedmiotowej sprawie nie dotyczy faktów, lecz interpretacji zastosowanych w niej przepisów. Identyfikując występujący w badanej sprawie problem prawny należy stwierdzić, że spór koncentruje się wokół uznania, czy w niespornych okolicznościach faktycznych organy zasadnie uznały, że skarżący nie nabyła prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez syna M. z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Osią sporu zasadniczo pozostaje natomiast, czy organy odmawiając przyznania wnioskowanych świadczeń, prawidłowo ustaliły dochód w rodzinie skarżącego, przyjmując, że otrzymane przez jego żonę świadczenia z funduszu alimentacyjnego powinny być zaliczane do dochodów. Dodatkowo, kwestią sporną w sprawie jest brak zaliczenia w poczet członków rodziny syna K. W. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy administracji - w oparciu o zebraną w sprawie dokumentację - dokonały prawidłowego ustalenia dochodów rodziny za 2018 r., trafnie wskazując, że obejmował on dochód z pracy skarżącego w wysokości [...] zł, dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości [...] zł oraz pobierane przez żonę skarżącego: stypendium socjalne na rzecz córki S. w kwocie [...] zł, zasiłek chorobowy z KRUS w kwocie [...] zł i świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł (ogółem [...] zł, tj. [...] zł miesięcznie w przeliczeniu na członka rodziny). Wbrew stanowisku skarżącego, wypłacone świadczenie z funduszu alimentacyjnego powinno być wliczone do dochodu rodziny, bowiem jest to świadczenie pieniężne wypłacane w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów wymienione w katalogu dochodów zawartym w art. 3 pkt 1 u.ś.r. Organy nie miały więc prawa do dowolnego kwalifikowania tego składnika dochodów i jego pominięcia przy ustalaniu prawa do wnioskowanych świadczeń. Zdaniem Sądu, nie ma również podstaw do odliczenia od dochodów rodziny kwoty alimentów wyegzekwowanych od skarżącego w wysokości [...] zł. W tym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażony przez WSA w Białymstoku w wyroku z 3 października 2019 r. II SA/Bk 581/19, w którym wskazano, że interpretując pojęcie "alimentów" należy odnieść je do art. 128 k.r.o., z którego wynika, że obowiązek alimentacyjny - co do zasady - obciąża krewnych i rodzeństwo osób uprawnionych. Obowiązek ten sprowadza się do obowiązku osoby zobowiązanej do dostarczania osobie uprawnionej środków utrzymania, a w miarę potrzeby, także środków wychowania. Krąg osób uprawnionych do takich alimentów wynika z art. 130 i nast. Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Alimenty to zatem świadczenia uiszczane na rzecz osoby uprawnionej przez zobowiązanego w związku z realizacją ustawowego obowiązku określonego w art. 128 K.r.o. Są one przeznaczane na utrzymanie osoby uprawnionej. Przy ustalaniu dochodu wnioskodawcy dla potrzeb zastosowania ustawy o świadczeniach rodzinnych należy zatem uwzględniać wyłącznie alimenty, które świadczy wnioskodawca jako osoba zobowiązana do tego z ustawy na rzecz uprawnionych osób wyszczególnionych w art. 130 i nast. K.r.o. Wszystkie więc inne należności niż tak rozumiane alimenty, a zatem i należności regulowane tytułem zwrotu świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego, nie mogą pomniejszać dochodu. Należy bowiem odróżnić określenie "alimentów" od świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego. Te ostatnie takich alimentów nie stanowią. Są one wypłacane osobom uprawnionym do alimentów, gdy egzekucja alimentów wobec dłużnika alimentacyjnego okazała się bezskuteczna. Cel obu wskazanych instytucji jest podobny, gdyż zmierza do dostarczenia środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb. Zapłaty alimentów świadczonych przez zobowiązanego na rzecz osoby uprawnionej nie można jednak utożsamiać z wypłatą świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Tym samym zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego nie można traktować jako "świadczenia alimentów na rzecz innej osoby". W tej sytuacji organy prawidłowo zatem wyliczyły przeciętny miesięczny dochód członka rodziny skarżącego w powołanym roku bazowym, stosując obowiązujące przepisy prawa, w tym wskazany art. 3 pkt 1 u.ś.r. W odniesieniu do drugiej podnoszonej w skardze kwestii, tj. dotyczącej zaliczenia do składu rodziny skarżącego syna K. W., nawiązać należy do ustawowej definicji rodziny. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 16 u.ś.r., rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092 oraz z 2019 r. poz. 1818); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Ustalając zatem dochód rodziny należy brać pod uwagę dochody osób zadeklarowanych jako członkowie rodziny wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że już w złożonym wniosku skarżący dokonał skreślenia syna K. z grupy osób wchodzących w skład jego rodziny. Trzeba mieć na uwadze, że w przypadku usamodzielnienia się dziecka, nie należy go uwzględniać jako członka rodziny. Dochód rodziny jest dochodem członków tej rodziny, którzy zostali wskazani we wniosku o przyznanie świadczenia. Trudno zatem oczekiwać od organów samodzielnej korekty złożonego przez skarżącego wniosku i uwzględnieniu "z urzędu" syna K. jako członka jego rodziny, tym bardziej, że fakt jego usamodzielnienia się skarżący potwierdził w podpisanym osobiście oświadczeniu z [...] listopada 2019 r. (k. 3 akt sprawy organu I instancji). W ocenie Sądu, zarzuty skargi w tym zakresie są więc chybione. Stosownie do powyższego skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.