II SA/Rz 406/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.P., K.K., A.S., K.D., J.K., A.M., W.K., J.K2., J.S., B.S., D.W., A.K., W.Z. na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z 31 stycznia 2023 r. nr LXXIV/1559/2023 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego - postanawia - odrzucić skargę K.K., A.S., K.D., J.K., A.M., W.K., J.K.2, J.S., B.S., D.W., A.K., W.Z.

Uchwałą z dnia 31 stycznia 2023 r. nr LXXIV/1559/2023 Rada Miasta Rzeszowa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2747 ze zm., dalej "u.p.z.p."), postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 335/2/2023 w rejonie ul. Nowe Wzgórze w Rzeszowie obejmującego północny stok wzgórza położonego w części osiedla Matysówka, zwanej "Drugą Stroną", w granicach określonych na załączniku do uchwały. W uzasadnieniu wskazano, że obszar objęty uchwałą obejmujący powierzchnię ponad 28 ha jest niezabudowany, stanowi tereny użytkowane rolniczo, a jego położenie na stoku wzgórza oraz walory przyrodniczo-krajobrazowe sprawiają, że nadaje się do lokalizacji ogólnomiejskich funkcji sportowo-rekreacyjnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną np. stoku narciarskiego. W uzasadnieniu wskazano także, że na Osiedlu Matysówka nie obowiązują obecnie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a wzmożony ruch inwestycyjny opiera się na decyzjach o warunkach zabudowy. Powstają tu przede wszystkim wolnostojące budynki mieszkalne jednorodzinne, co utrwala monofunkcyjny charakter osiedla, z niedoborem usług i przestrzeni publicznych. Analiza stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium wykazała, że uchwalenie planu będzie możliwe po wcześniejszym przyjęciu przez Radę Miasta Rzeszowa nowej edycji Studium, które jest w końcowej fazie opracowania. Opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 335/2/2023 w rejonie ul. Nowe Wzgórze w Rzeszowie jest uzasadnione, ponieważ pozwoli na realizację ważnej inwestycji ogólnomiejskiej, mającej wpływ na jakość życia mieszkańców. M.P., K.K., A.S., K.D., J.K., A.M., W.K., J.K2., J.S., B.S., D.W., A.K., W.Z. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika złożyli skargę na opisaną wyżej uchwałę, zaskarżając ją w całości i zarzucając: 1. naruszenie art. 18 u.p.z.p. poprzez zaniechanie określonego w tym przepisie prawidłowego zawiadomienia na piśmie wszystkich właścicieli nieruchomości oznaczonych jako działki: [...] pomimo ciążącego na Gminie ustawowego obowiązku w tym zakresie a dodatkowo poprzez zaniechanie przeprowadzenia konsultacji społecznych, rozmów z mieszkańcami, nieuwzględnienie faktu, że stosowane założenie planistyczne uniemożliwi swobodne władztwo nad nieruchomościami skarżących; 2. naruszenie art. 140 k.c, art. 2, 7, 64 Konstytucji RP poprzez ograniczenie skarżącym prawa do korzystania z posiadanych nieruchomości, uniemożliwienie ich obrotu, ograniczenie funkcjonalności nieruchomości, brak możliwości ich zabudowy oraz swobodnego obrotu; 3. nadużycie władztwa planistycznego w wyniku nieuzasadnionego względami interesu publicznego ograniczenia sposobu wykorzystywania nieruchomości przez właściciela, naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przepisów ustaw oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących w zakresie gospodarowania nieruchomością; 4. naruszenie przez organ interesu skarżącego M.P. poprzez pominięcie faktu trwania postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na nieruchomości, niezwrócenie uwagi przez organ, że na miejscu objętym planem zagospodarowania przestrzennego na działce [...] znajduje się obiekt wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę; 5. pominięcie uwag mieszkańców, że większość działek znajdujących się przy drodze nr [...], przeznaczona ma być na zabudowę jednorodzinną, co stoi w sprzeczności w uwzględnieniu interesów skarżących; Mając na uwadze powyższe zgodnie z treścią art. 386 § 1 k.p.c. wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały z 31 stycznia 2023 r., zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących koszów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego w postępowaniu sądowym; a dodatkowo o zobowiązanie organu do przedłożenia wszelkiej dokumentacji związanej z podejmowaną uchwałą, w tym złożonych wniosków przez skarżących, a także ewentualnego ustosunkowania się co do złożonych uwag. W ocenie skarżących źródłem ich interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały jest prawo własności lub posiadania nieruchomości, wobec której organ administracji podejmuje określone decyzje, uchwały mające znaczenie dla tejże nieruchomości. Interes prawny M.P. wynika z własności działki nr [...], położonej przy ul. [...], odnośnie której toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego (wydana została decyzja odmowna). W przypadku zmiany decyzji, bądź późniejszego złożenia skargi do sądu, okoliczność ta będzie miała znaczący wpływ na stan prawny, powstały w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania z dnia 31 stycznia 2023 r. Interes prawny pozostali skarżący wywiedli z posiadania działek: K.K. - działki nr [...]; A.S. - działki nr [...]; K.D. - działki nr [...]; A.M. - działki nr [...]; J.K. - działki nr [...]; W.Z. - działka nr [...]; W.K. - działka nr [...]; J.K. 2 - działka nr [...]; J.S. - działka nr [...]; B.S. - działka nr [...]; D.W. - działka [...]; A.K. - działka [...]; Stosownie do okoliczności wnieśli oni uwagi do uchwały, organ nie zbadał jednak istotnych okoliczności przy wydawaniu uchwały. Skarżący podnieśli, że przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały przeprowadzone żadne konsultacje społeczne ani rozmowy z mieszkańcami, na podstawie których organy mogłyby zlecić rzetelne sporządzenie planu odzwierciedlające plany organów stanowiących i interesy indywidualne mieszkańców gminy. Zwrócili uwagę, że w uzasadnieniu uchwały powołano się do ustaleń uchwalonego równocześnie Studium, natomiast w uzasadnieniu do składanych przez właścicieli dziadek uwag do Studium nie ma mowy o stoku tylko o terenach rekreacyjnych. Ponadto przyczyną nieuwzględnienia uwag do Studium były cieki wodne, tymczasem żadna działka planowana w tym Studium nie zawiera cieków. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. W niniejszym przypadku sposób zagospodarowania działki M.P. oraz jego sąsiadów zakładający istnienie na niej cieków wodnych, stoku narciarskiego i miejsc sportowych jest zupełnie bezzasadny. W obrębie sąsiadujących nieruchomości znajdują się już tereny sportowe, tereny zielone, tereny rekreacyjne itp. Z tego też powodu przejęcie pełnej kontroli nad tak dużą powierzchnią jest niecelowe i rażąco narusza jego interesy. Ponadto organ nie zwrócił uwagi na to, że większość działek leżących przy drodze nr [...] miała być przeznaczona przez ich właścicieli na zabudowę jednorodzinną. Na kilka działek wydane są pozwolenia na budowę i podjęto odpowiednie czynności. Skarżący nie mają żadnej pewności, że działki po uchwaleniu planu zostaną wykupione przez miasto, bowiem w rozmowach telefonicznych z urzędnikami dostają informacje - że miasto nie ma pieniędzy i w najbliższym czasie nie planuje wykupu. Natomiast mieszkańcy płacą podatki, utrzymują nieruchomości w dobrym stanie nie mogąc podejmować decyzji o swojej własności. Te wątpliwości nie zostały w żaden sposób wyjaśnione, podjęta uchwała została bez analizy tych okoliczności. Uchwalenie w obecnym kształcie uchwały w rażący sposób narusza prawo do swobodnego korzystania z własności i uniemożliwia jej swobodny obrót, może wpływać na jej wartość oraz późniejsze przeznaczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga K.K., A.S., K.D., J.K., A.M., W.K., J.K.2, J.S., B.S., D.W., A.K., W.Z. podlega odrzuceniu. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 pkt 5 i 6 tego artykułu, zakres tej kontroli obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest uchwała o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. Integralną częścią takiej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2). Uchwałę taką rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 4). Przed podjęciem uchwały, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5). Podkreślić należy, że w orzecznictwie funkcjonują rozbieżne linie orzecznicze w kwestii dopuszczalności skargi na uchwały podejmowane w trybie art. 14 ust. 1 m.p.z.p. Część orzecznictwa stoi na stanowisku o bezwzględniej niedopuszczalności skargi na wskazaną wyżej kategorię aktów. Ta część orzecznictwa wyraża zapatrywanie, że znaczenie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. jest tylko takie, że jest to akt wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to tzw. uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych i nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, zobowiązując jedynie organ wykonawczy do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. II OSK 2442/12, ten i następne dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). U.p.z.p. przewiduje podejmowanie tylko jednego aktu mającego z mocy ustawy charakter aktu prawa miejscowego, tj. m.p.z.p. i tylko postanowienia planu który wszedł w życie mogą kształtować sytuację prawną właścicieli nieruchomości na terenie nią objętym, z czego ewentualnie mogą oni wywodzić skutek naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Inne akty planistyczne gminy, jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uchwała o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. nie mają charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Są to akty prawa wewnętrznego, które wiążą tylko organy gminy. Co do zasady nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości, gdyż nie przesądzają o przeznaczeniu konkretnych nieruchomości. Druga linia orzecznicza sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że złożenie skargi na uchwałę w przedmiocie przystąpienia do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalne. Skuteczne zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały organu stanowiącego gminy z zakresu administracji publicznej uzależnione jest więc od wykazania przez skarżącego, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, tj. że w danym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, godzącą w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 790/12 i z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04). Uzależnienie legitymacji procesowej od naruszenia uchwałą interesu prawnego lub uprawnienie wynika z art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd stoi na stanowisku o dopuszczalności skargi na uchwałę w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego warunkowaną wykazaniem naruszenia interesu prawnego w związku z jej podjęciem w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. M.P. wywiódł interes prawny do jej zaskarżenia z przysługującego mu prawa własności działki nr [...] objętej zaskarżoną uchwałą oraz faktu objęcia tej działki postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Skarżący dołączył do skargi kserokopię odmownej decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta [...] opatrzonej z 30 stycznia 2023 r. nr AR-P.6730.12.107.2022.AK wraz z oświadczeniem o zaskarżeniu przez niego tej decyzji odwołaniem. Zatem w kontekście przesłanek posiadania legitymacji skargowej wynikających z art. 101 u.s.g., w ocenie Sądu, skarżący wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, co kwalifikuje złożoną przez niego skargę do merytorycznego rozpoznania. Naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, warunkującego skierowanie sprawy do merytorycznego rozpoznania nie wykazali jednak pozostali skarżący. W powyższym zakresie nie może odnieść skutku argumentacja wskazująca na naruszenie interesu prawnego pozostałych skarżących wywodzonego z posiadania (a nie własności) działek objętych uchwałą, jak również zarzuty skargi dotyczące zasadności objęcia miejscowym planem obszaru wskazanego w uchwale o przystąpieniu do jego sporządzenia, zgodności miejscowego planu z ustaleniami Studium czy też uchybienia w zakresie procedury uchwalania planu i przekroczenia granic władztwa planistycznego. Kwestie zamiaru przeznaczenia działek leżących przy drodze nr [...] przez ich właścicieli pod zabudowę jednorodzinną, a także wydania "na kilka" bliżej nieokreślonych działek pozwoleń na budowę oraz wątpliwości co do wykupienia działek objętych zaskarżoną uchwałą przez gminę także pozostają poza oceną Sądu w kontekście oceny legitymacji skargowej w rozpatrywanej sprawie. Tylko aktualne i bezpośrednie naruszenie interesu prawnego skarżącego, oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego, daje mu legitymację skargową na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Wniosku, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu może naruszać interes prawny skarżącego trudno zatem wywodzić z samego faktu jej podjęcia, który dopiero warunkuje podjęcie dalszych prac planistycznych. Stosownie do dyspozycji art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Skoro zatem w skardze nie wykazano, by zaskarżona uchwała naruszała konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżących K.K.; A.S., K.D., J.K., A.M., W.K., J.K.2, J.S., B.S., D.W., A.K., W.Z., w tym zakresie postanowiono o odrzuceniu skargi.