II OSK 463/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 549/21 w sprawie ze skargi W. M. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia 12 lutego 2021 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta G. na rzecz W. M. kwotę: 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 549/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.M. na uchwałę Rady Miasta Gniezna z 12 lutego 2021 r. Nr XXXI/422/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz graficznej dotyczącej terenu oznaczonego symbolem MW/U, II. w pozostałym zakresie skargę oddalił, III. zasądził od Miasta Gniezno na rzecz skarżącego kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Rada Miasta Gniezna w dniu 27 stycznia 2021 r. podjęła uchwałę Nr XXXI/422/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulicy [...] w Gnieźnie (dalej zwaną także "Uchwałą" lub "mpzp"). Pismem z dnia 09 maja 2021 r. W.M. (zwany dalej: "Skarżącym"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą Uchwałę, zaskarżając ją w części, tj. 1. w zakresie obejmującym działkę ewidencyjną o numerze [...], położoną w G. przy ulicy [...], o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w Gnieźnie V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...]; 2. w zakresie, w jakim objęto uchwałą teren zdefiniowany jako "teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej", oznaczony na rysunku planu symbolem MW/U (§ 4 pkt. 2); 3. § 10 ust. 1 a), e), f), j) - w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu dla terenu oznaczonego MW/U, gdzie ustalono lokalizację na działce maksymalnie jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego albo mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi albo usługowego, wysokość zabudowy nie mniejszą niż 10,0 m, geometrię dachu – dachy płaskie, powierzchnię nowo wydzielonej działki nie mniejszą niż 500 m , z wyłączeniem wydzielenia działek przeznaczonych na cele infrastruktury technicznej oraz wydzielenia działek w celu regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami lun powiększenia sąsiednich nieruchomości, dla których nie wyznacza się ograniczeń w zakresie parametrów; 4. § 15 pkt 1 - w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości: o szerokości frontów nie mniejszych niż 10,0 m dla terenów MW/U; 5. w części graficznej odpowiadającej zakresowi zaskarżenia części tekstowej. Zaskarżonej Uchwale zarzucono naruszenie przepisów art. 6 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 6 i pkt 8 oraz ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej także jako "u.p.z.p.") w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadużycie władzy planistycznej w związku z nadmierną ingerencją w prawo własności nieruchomości Skarżącego, stanowiącej działkę ewidencyjną o numerze [...], położoną w G. przy ulicy [...], w zaskarżonym zakresie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały w zaskarżonej części, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie dowodów z dokumentów. W odpowiedzi na skargę z dnia 06 lipca 2021 r. Rada Miasta Gniezno wniosła o oddalenie skargi. We wskazanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził zasadność skargi. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Rady Miasta zawartego w odpowiedzi na skargę, iż w aspekcie zapisów poprzedniego planu zaskarżona uchwała nie pogorszyła sytuacji Skarżącego. Nie budzi wątpliwości, że poprzedni plan również nie dopuszczał możliwości zabudowy działki nr [...] budynkiem jednorodzinnym, a nadto, dzielił ją na trzy funkcje, w tym na części od strony ulicy [...] rezerwował teren pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej. Tym samym uzasadnione wydawałoby się stanowisko Rady Miasta Gniezna, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały została poszerzona swoboda zagospodarowania działki nr [...] poprzez dopuszczenie do bardziej swobodnego kształtowania zabudowy na całym terenie przedmiotowej nieruchomości. Skarżący nie wnosił skargi na wcześniej obowiązującą uchwałę Rady Miasta Gniezna Nr IX/93/2007 z dnia 30 maja 2007 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ulicy [...] w G., ale konsekwentnie od lat występował do władz planistycznych o dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...], co dokumentują przedłożone Sądowi akta planistyczne, które zwierają korespondencję Skarżącego z organami Miasta w tym przedmiocie (korespondencja ta załączona również została do przedmiotowej skargi, zatem mając to na uwadze Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku pełnomocnika Skarżącego o przeprowadzenie dowodów z tych dokumentów; ponadto dokumenty te zostały załączone do skargi, zatem stanowią jej część i z tego względu, tak jak i treść samej skargi, zostały przez Sąd uwzględnione, ocenione i rozważone). Sąd I instancji wskazał, że z akt planistycznych wynika, iż Skarżący był jedną z osób wnioskujących o zmianę mpzp z 2007 roku oraz, że także pozostałe osoby, które wnosiły o taką zmianę, występowały o zmianę przeznaczenia sąsiednich nieruchomości (z funkcji usług – U, na funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – MN), lecz tylko wnioski Skarżącego nie zostały uwzględnione, a teren działki nr [...], jako jedyny z terenów dotąd nie zagospodarowanych, został w całości przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W opinii Sądu, w opisanej sytuacji nie można odnosić kwestii naruszenia zaskarżoną Uchwałą interesu skarżącego wyłącznie do porównania jej zapisów z zapisami mpzp z 2007 roku. Kwestię naruszenia interesu prawnego należy bowiem w tym przypadku rozważać w aspekcie uprawnień Skarżącego, wynikających z przysługującego mu prawa własności działki nr [...], którego jednym z elementów jest prawo zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. W przypadku, gdy plan miejscowy ogranicza to prawo, niewątpliwie dochodzi do naruszenia prawa własności. Naruszenie prawa własności stanowi naruszenie interesu prawnego, uprawniające osobę, której interes taki przysługuje, do wystąpienia ze skargą na uchwałę w przedmiocie mpzp. W aspekcie całej procedury planistycznej, która zakończyła się podjęciem zaskarżonej Uchwały, prawo własności Skarżącego niewątpliwie zostało naruszone. Skarżący wnioskując o zmianę planu, korzystał z przysługujących mu uprawnień właścicielskich i mógł oczekiwać, że jego wnioski o umożliwienie zabudowania działki nr [...] budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym zostaną uwzględnione. Tak się jednak nie stało i Skarżący wniósł przedmiotową skargę uznając, że tylko w ten sposób może dojść swoich racji. Sąd I instancji podkreślił, że wobec przyjętego kryterium oceny zaskarżonego aktu, sąd nie dokonuje oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ. W zakresie kontroli sądu mieści się ocena przyjętych przez organ przesłanek z punktu widzenia zgodności z zasadami i wartościami konstytucyjnymi oraz celami i granicami przyznanej przez ustawodawcę kompetencji planistycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Rada Miasta Gniezna nie naruszyła procedury planistycznej przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a do jego uchwalenia doszło po stwierdzeniu zgodności projektu planu z obowiązującym Studium. W opinii Sądu I instancji, poprzez wprowadzenie w planie ograniczenia zabudowy wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej na całym obszarze działki nr [...] Skarżącego, doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy poprzez wyłączenie możliwości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z pominięciem konstytucyjnej ochrony prawa własności i zasady proporcjonalności, bez racjonalnie uzasadnionej potrzeby. W opinii Sądu powołane w odpowiedzi na skargę uzasadnienie dla przyjęcia w uchwale dla nieruchomości Skarżącego wyłącznie funkcji MW/U i nie dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym chociażby na części działki nr [...], dowodzi o przyjęciu kwestionowanego ustalenia Planu z naruszeniem tych zasad. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przywołane wytyczne konserwatorskie z lat 2004 - 2005 nie mogą być interpretowane w ten sposób, że to organ władzy konserwatorskiej decyduje o konkretnym przeznaczeniu terenu objętego planem miejscowym, bowiem kompetencja w tym zakresie przynależy włącznie do Rady Miasta. Po jej stronie jest przyjęcie takich rozwiązań planistycznych, które czynią zadość wytycznym konserwatorskim, jednocześnie nie ingerując w prawo własności nieruchomości ponad niezbędną konieczność. Zastosowanie się do wytycznych konserwatorskich nie oznacza bowiem zwolnienia Rady od oceny, w odniesieniu do działki Skarżącego, na ile wytyczne konserwatorskie z 2004 i 2005 roku są wiążące i czy zachowały swą aktualność wobec zmian, jakie w zakresie zagospodarowania terenu nastąpiły od tego czasu na obszarze objętym Planem. Obszar ten stopniowo ulega przekształceniom z terenów produkcyjnych i rolniczych na mieszkaniowe i usługowe. Z przedłożonej przez Radę dokumentacji fotograficznej wynika, że to teren niedoinwestowany, z istniejącą infrastrukturę przemysłową i kolejową. Sąsiadujące z działką Skarżącego budynki przy ul. [...] i [...], jako jedyne posadowione są w pierzei dotąd niewyremontowanej ulicy [...]. Budynki te również nie są wyremontowane i tak jak słusznie podnosi Skarżący, o ile są to budynku wielorodzinne, to liczba lokali mieszkalnych w każdym z nich nie jest duża, co mogłoby mieć znaczenie dla parametrów ewent. inwestycji na działce nr [...]. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Rada Miasta Gniezna, zaskarżając wyrok w części tj. pkt I i III. Orzeczeniu Sądu I instancji zarzucono: - błędy w ustaleniach faktycznych mające istotny wpływ na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, nadto zaś zarzucam mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że wprowadzony w zaskarżonym planie zakaz zabudowy nie ma oparcia w materiałach zgromadzonych w toku procedury planistycznej i jest efektem dowolności działania Organu, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy wprowadzenie przedmiotowych regulacji zostało należycie umotywowane i wynika wprost z dokumentacji planistycznej. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o: 1. uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. 2. zasądzenie od Uczestnika postępowania na rzecz Organu zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu podniesiono, że podjęta uchwała zawierała wszystkie wymagane elementy w tym również ustalenia w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości opisane w § 15, który dla całego planu miejscowego nie wyznacza granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, a dla przedmiotowego terenu MW/U dopuszcza scalenie i podział nieruchomości na działki o minimalnych powierzchniach i na zasadach określonych dla poszczególnych terenów, kątach położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego od 70° do 110° oraz o szerokościach frontów nie mniejszych niż: 10,0m, z wyłączeniem działek przeznaczonych na cele infrastruktury technicznej, dla których nie wyznacza się ograniczeń w zakresie parametrów. Tym samym, w pełni zasadne jest stanowisko Organu, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały została poszerzona swoboda zagospodarowania działki nr [...] poprzez dopuszczenie do bardziej swobodnego kształtowania zabudowy na całym jej terenie. Co ważne, skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że Uczestnik postępowania nie kwestionował na drodze sądowej uprzednio obowiązującego planu miejscowego, lecz konsekwentnie od lat występował do organu planistycznego o dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej, na całej działce nr [...], bez precyzowania, czy wnosi o zabudowę jednorodzinną czy wielorodzinną, co zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wymagało rozróżnienia przez Organ. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył W.M., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz obciążenie organu kosztami postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że słusznie zauważył Sąd I instancji, że poprzedni plan również ograniczał sposób korzystania przez skarżącego z należącej do niego nieruchomości i nie dopuszczał możliwości zabudowy działki o numerze [...] budynkiem jednorodzinnym i mimo, że skarżący nie wnosił skargi na uprzednio obowiązującą uchwałę Rady Miasta Gniezna Nr IX/93/2007 z dnia 30 maja 2007 roku, to nie sposób nie zauważyć, że skarżący konsekwentnie występował do władz planistycznych oraz zabiegał o dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce o numerze [...]. Powyższe wynika z przedłożonych Sądowi akt planistycznych, zawierających korespondencję skarżącego z organami. Ponadto dla niniejszej sprawy stan sprzed podjęcia zaskarżonej uchwały ma drugorzędne znaczenie przede wszystkim z tego względu, że nawet jeśliby przyjąć zgodnie z twierdzeniami organu, że sytuacja skarżącego nie uległa pogorszeniu przez uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w żaden sposób nie usprawiedliwia odebrania skarżącemu możliwości wykonywania konstytucyjnie chronionego prawa, jakim jest własność, a ustawodawca nie uzależnia od takiej okoliczności (tj. od pogorszenia sytuacji prawnej) możliwości dochodzenia swoich praw, Każdocześnie stanowiony plan określa we własnym zakresie charakter zagospodarowania oraz nakazy i zakazy dotyczące nieruchomości, dla której jest stanowiony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Jako zasadne natomiast należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że wprowadzenie w planie miejscowym ograniczenia zabudowy wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej na całym obszarze działki nr [...] należącej do Skarżącego, stanowiło przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, poprzez wyłączenie możliwości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z jednoczesnym pominięciem konstytucyjnej ochrony prawa własności i zasady proporcjonalności, bez racjonalnie uzasadnionej potrzeby. W zasadzie argumentacja gminy co do braku możliwości zabudowania działki Skarżącego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym sprowadza się do stwierdzenia, że po jednej ze stron działki znajdują się w zabudowie pierzejowej dwa budynki wielorodzinne objęte ochroną konserwatorską i od strony działki skarżącego jeden z nich nie ma otworów drzwiowych oraz okien, co umożliwia budowę kolejnego budynku tego typu na działce Skarżącego, przy czym nie wynika to z opinii konserwatora zabytków, który w swoim stanowisku wskazuje tylko na konieczność ochrony historycznego przebiegu ulicy oraz dwóch domów przy tej ulicy. Zasadnie przy tym zwraca uwagę Sąd I instancji, że z innej strony działka skarżącego graniczy z zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz że przy ulic [...], której dotyczy ochrona konserwatorska też znajdują się budynki jednorodzinne. Nadto działka Skarżącego ma powierzchnie 1000 m2 i jest długa na tyle, że byłaby możliwość jej zabudowy w tylnej części budynkiem jednorodzinnym, a w przedniej budynkiem wielorodzinnym, czego gmina w ogóle nie wzięła pod uwagę. Zakwestionowane postanowienia planu miejscowego stwarzają wrażenie jakby gmina w ramach kształtowania przestrzeni chciała wymusić na skarżącym dobudowanie kolejnego budynku wielorodzinnego, w celu powstania zabudowy pierzejowej wraz istniejącymi dwoma budynkami wielorodzinnymi objętymi ochroną konserwatorską. Takie działanie gminy niewątpliwe świadczy o przekroczeniu granic władztwa planistycznego i stanowiło uzasadnioną podstawę do stwierdzenia nieważności postanowień planu miejscowego w kwestionowanym zakresie. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest oczywiście dopuszczalne daleko idące ograniczenie prawa własności nieruchomości, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Jednakże wprowadzone ograniczenia muszą być usprawiedliwione, co oznacza także, że ich wprowadzenie powinno być przekonująco uzasadnione m.in. w uzasadnieniu projektu planu miejscowego sporządzanego stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Sporządzone w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie projektu planu miejscowego w żaden sposób nie wyjaśnia przyczyn tak daleko idącego ograniczenia prawa własności nieruchomości Skarżącego. Także w skardze kasacyjnej nie wskazuje się przekonujących powodów takiego ograniczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się na postanowienia nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego próbując wykazać, że i tak sytuacja skarżącego uległa poprawie, co nie ma związku z uzasadnieniem przyjętych w planie rozwiązań. Podobnie podnoszona kwestia kompletności podjętej uchwały, czy zachowania procedury jej uchwalania, które to okoliczności nie były w sprawie kwestionowane. W związku z tym stwierdzić należy, że władztwo planistyczne gminy rozumiane jako wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów, nie jest nieograniczone. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP tworzącym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64). Oddziaływanie to jest przy tym bardzo wyraźne, gdyż w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. przestrzennym wprost się stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ocena zatem w tym kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji sprowadzające się do stwierdzenia, iż gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego może wprowadzać daleko idące ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości, jednakże ograniczenia te muszą być usprawiedliwione, co w rozpoznawanej sprawie nie zostało wykazane, jest zasadne. Tym samym podstawa kasacyjna zmierzająca do zakwestionowania tak ujętego stanowiska Sądu pierwszej instancji nie jest zasadna. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.