II SA/Rz 4/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia - skargę oddala -

Przedmiotem skargi A. B. (dalej w skrócie: "skarżący") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "[...]WINB") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "PINB") z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] PINB nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty o wymiarach 5,67 m x 15,66 m posadowionej na działce o nr ewid. 488 położonej w [...]. W dniu 19 czerwca 2020 r. PINB wystosował do skarżącego upomnienie i jednocześnie wezwał go do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją w terminie 30 dni od daty doręczenia upomnienia. Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...], PINB działając na podstawie art. 121 § 2 i 4, art. 122 § 1 i § 2 w zw. z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt 4 i art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 – dalej w skrócie: "u.p.e.a."): nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 5.000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym TW-2 nr [...] z dnia [...] października 2020 r.; ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł; wezwał skarżącego do uiszczenia nałożonej grzywny wraz z opłatą w terminie 21 dni od dnia otrzymania postanowienia na konto Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...]; wezwał skarżącego do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, informując, że w razie niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zarzucił naruszenie przepisów prawa w zakresie błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania przepisów do zaistniałej sytuacji, niewystarczające wyjaśnienie sprawy oraz brak jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia postanowienia, nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, tj. pominięcie istotnych okoliczności, brak podania w decyzji o nakazie rozbiórki, w jakim terminie w przypadku uprawomocnienia się decyzji o nakazie rozbiórki, wiata winna być rozebrana. Po rozpoznaniu zażalenia, [...]WINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB stwierdził, że dopuszczalność egzekucji nie budzi wątpliwości i PINB prawidłowo przystąpił do egzekwowania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. PINB prawidłowo wszczął egzekucję administracyjną i wystawił tytuł wykonawczy według ustalonego wzoru, który został prawidłowo sporządzony i doręczony zobowiązanemu. Ponadto PINB właściwie podjął czynności mające na celu wyegzekwowanie nałożonego obowiązku. [...]WINB wskazał, że zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny powinien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, ale środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W przedmiotowej sprawie organ miał do wyboru dwa środki: grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze przewidziane w art. 127 u.p.e.a., polegające na zleceniu innej osobie egzekwowanego obowiązku na koszt zobowiązanego. Zdaniem [...]WINB grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. W przypadku zastosowania środka w postaci wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Ponadto przepisy u.p.e.a. nie dają organowi możliwości umorzenia kosztów wykonania zastępczego. [...]WINB wyjaśnił również, że w trakcie egzekucji wynikającej z przepisów prawa budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie u.p.e.a., w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 u.p.e.a., uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 2, 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 tej ustawy. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 u.p.e.a., może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykonał obowiązku. Dalej [...]WINB wskazał, że wysokość grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. jest uznaniowa. W ocenie [...]WINB, nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w kwocie 5.000 zł jest uzasadnione. Aby jednocześnie, nie powodując nadmiernej dolegliwości w stosunku do zobowiązanego, zastosowana grzywna odniosła skutek, nie może być ona nieodczuwalna dla jego wydatków. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu [...]WINB wyjaśnił, że obowiązek wynikający z decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, podlega wykonaniu niezwłocznie po tym jak orzeczenie w tym zakresie stało się ostateczne. Oznacza to, że zobowiązany na tej podstawie ma niezwłocznie wykonać nałożony na niego obowiązek, bowiem w przeciwnym razie naraża się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu jego przymusowego wykonania. [...]WINB stwierdził, że skarżący będąc zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki wiaty nie wykonał tego obowiązku w całości. Pozostawione zostały część ściany północnej i część ściany zachodniej. Taki stan faktyczny został potwierdzony podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 30 września 2020 r. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu; - brak podania w decyzji o nakazie rozbiórki, w jakim terminie w przypadku uprawomocnienia się decyzji wiata winna być rozebrana; - nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, tj. pominięcie istotnych okoliczności; - naruszenie przepisów prawa w zakresie błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania przepisów do zaistniałej sytuacji. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w decyzji o nakazie rozbiórki nie wskazano terminu, w jakim należy rozebrać wiatę w przypadku nie skorzystania z prawa odwołania od decyzji i uprawomocnienia się decyzji. W trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 6 maja 2019 r. prowadzący rozprawę poinformował ustnie skarżącego, że w przypadku takich obiektów, które nie stwarzają zagrożenia, organ wydaje dogodny termin na dokonanie rozbiórki. W związku z taką informacją skarżący oczekiwał na wyznaczenie terminu, w którym ma dokonać rozbiórki przedmiotowej wiaty. Natomiast PINB nie wskazał pisemnie, w jakim terminie należy rozebrać wiatę, a jedynie upomnieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. określił 30-dniowy termin na dokonanie rozbiórki. Skarżący zarzucił, że dopiero w piśmie z dnia 14 lipca 2020 r. organ poinformował go o tym, że decyzja orzekająca nakaz rozbiórki obiektu budowlanego podlega wykonaniu z dniem, w którym decyzja ta staje sie ostateczna, podczas gdy taka informacja powinna zostać umieszczona w treści decyzji o nakazie rozbiórki lub w treści pouczenia. [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie ustosunkował się w żaden sposób do w/w zarzutu. Skarżący podniósł, że jest rolnikiem, prowadzi gospodarstwo rolne i nie należy do jego obowiązków studiowanie orzeczeń sądów administracyjnych i szukanie przepisów w tym zakresie. Obowiązek pouczenia i dokładnego poinformowania ciążył na pracowniku organu. Dalej skarżący podniósł, że [...]WINB nie ustosunkował się do stanowiska skarżącego, czy "ściana drewniana stanowiąca przegrodę posesji'"', na której nie spoczywa dach może zostać zakwalifikowana jako obiekt o nazwie "wiata". Zdaniem skarżącego elementy, które pozostały na placu mieszczą się w wymiarach dopuszczonych dla możliwości wybudowania wiaty bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Łączna powierzchnia bowiem nie przekracza określonych prawem 50 m2. Skarżący zauważył, że obiekt o nazwie "wiata" jest to dach spoczywający na słupach lub filarach. W trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 6 maja 2019 r. stwierdzono, że dach jest oparty na słupach/filarach, natomiast w dniu 30 września 2020 r. podczas kontroli we wskazanym miejscu nie było ani dachu, ani słupów/filarów betonowych. Dlatego też w ocenie skarżącego rozbiórka wiaty o wymiarach 5,67 m x 15,66 m została wykonana, albowiem obiekt o takich wymiarach nie znajdował się na terenie działki nr 488 w dniu kontroli. Skarżący wskazał również, że przedmiotowy obiekt był konieczny i niezbędny zwierzętom w okresie jesienno-zimowym, jego brak może doprowadzić do powstania po stronie skarżącego szkód znacznych rozmiarów, czego organ nie rozważył. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Realizując swoją ustrojową kompetencję sądy administracyjne dokonują kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Analiza przedstawionych sądowi akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Organy prawidłowo zgromadziły i rozważyły materiał dowodowy, czyniąc na jego podstawie właściwe ustalenia faktyczne. Przyjęta podstawa prawna rozstrzygnięcia również jest poprawna, a wywiedzione z niej następstwa prawne nie budzą wątpliwości. W sprawie jest bezsporne, że decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] PINB nakazano skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty o wymiarach 5,67 m x 15,66 m posadowionej na działce o nr ewid. 488 położonej w Z. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu o braku określenia w decyzji terminu wykonania obowiązku rozbiórki Sąd podaje, że organy nie są prawnie umocowane do takiego działania. Obowiązek wykonania rozbiórki staje się wykonalny z chwilą uostatecznienia się decyzji, która taki nakaz nakłada na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane – uchwała 7 sędziów NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. OPS 2/98. Pierwszą kontrolę wykonania obowiązku rozbiórkowego przeprowadzono w dniu 18 czerwca 2020 roku, a więc dopiero po 4 miesiącach od daty ostateczności decyzji rozbiórkowej. Z protokołu kontroli wynika wprost, że obowiązek nie został wykonany. W dniu 23 czerwca 2020 roku zostało skarżącemu doręczone upomnienie z wezwaniem do dokonania rozbiórki w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Treść upomnienia nie budzi żadnych wątpliwości – źródło obowiązku, jego zakres oraz termin realizacji zostały wskazane precyzyjnie i jednoznacznie. Nawet jeżeli skarżący miał wątpliwości co do terminu wykonania obowiązku rozbiórkowego, gdyż nie określono go w decyzji, to wątpliwości takie zostały usunięte treścią upomnienia, gdzie termin został podany wprost. W dniu 30 września 2020 roku, a więc po 3 miesiącach od otrzymania przez skarżącego upomnienia dokonano kolejnej kontroli realizacji obowiązku rozbiórkowego. Z protokołu kontroli wynika, ze skarżący przystąpił do realizacji obowiązku, jednakże wykonał go jedynie w części. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, że skarżący wykonał obowiązek rozbiórki, albowiem wiata o wymiarach określonych w decyzji rozbiórkowej nie istnieje, Sąd zwraca uwagę, że wykonanie tylko części robót rozbiórkowych, obejmujących wybiórczo jedynie pewien ich etap, składający się na orzeczony obowiązek egzekucyjny, nie może uzasadniać odstąpienia od wszczęcia egzekucji. Obowiązek egzekucyjny w tym przypadku ma bowiem charakter niepodzielny, a skoro nie został wykonany w całości, wszczęcie postępowania egzekucyjnego jest konieczne i uzasadnione – zob. wyroki WSA w Gdańsku, z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. II SA/Gd 513/18, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. II SA/Go 411/07, WSA w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. II SA/Rz 217/08. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – art. 119 u.p.e.a. W ocenie Sądu prawidłowo przyjęto, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia było zasadne, albowiem stosowanie innych środków egzekucyjnych – w szczególności wykonania zastępczego, wobec rozpoczęcia wykonania przez skarżącego prac rozbiórkowych, byłoby niecelowe i zbyt uciążliwe. Realizując obowiązek wynikający z art. 122 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny w dniu 15 października 2020 roku doręczył skarżącemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Tytuł wykonawczy został sporządzony prawidłowo, zgodnie z wymogami określonymi w art. 27 u.p.e.a. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zawiera elementy wymagane postanowieniami art. 122 § 2 u.p.e.a. Na skarżącego nałożono grzywnę w kwocie 5000 zł., która mieści się w granicach wyznaczonych art. 121 § 2 u.p.e.a., który pozwala nakładać grzywnę na osoby fizyczne jednorazowo do kwoty 10000 zł. W sprawie nie znalazł zastosowania art. 121 § 5 u.p.e.a., gdyż obowiązek rozbiórki dotyczył wiaty, a nie budynku. Skarżący został wezwany do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 21 dni z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Skarżącego wezwano również do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. Co istotne – stosownie do art. 122 § 3 u.p.e.a. skarżącego pouczono, że służy mu prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Okoliczność, że ustawodawca przyznał zobowiązanemu prawo do złożenia zażalenia od postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie oznacza, że jego zakresem mogą zostać objęte wszystkie kwestie odnoszące się do egzekwowanego obowiązku, w tym przypadku - dotyczące wykonania tego obowiązku oraz zastosowania adekwatnego środka egzekucyjnego. Zobowiązany jest zatem zwrócić uwagę na niedopuszczalność powoływania w sprawie zainicjowanej zażaleniem na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia okoliczności określonych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie stanowiłoby wtedy w istocie rzeczy zarzut (zarzuty). Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem poprzez podnoszenie okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji obowiązku, czy też powoływanie się na nieistnienie, wykonanie obowiązku wyroki NSA z dnia 25 września 2019 r., sygn. II OSK 2677/17, z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2140/17, z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2606/15. W tym stanie rzeczy podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące wykonania w całości, bądź w części nałożonych na niego obowiązków, nie mogą podlegać weryfikacji w postępowaniu dotyczącym sądowadministracyjnej kontroli zgodności z prawem postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Końcowo Sąd podaje, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego (art. 125 u.p.e.a.) Na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia – art. 126 u.p.e.a. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.