II SA/Rz 37/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi J. Z. i Z. Z. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 24 października 2025 r. nr OA.7721.9.2.2025 w przedmiocie nakazu rozbiórki części utwardzenia terenu uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 18 lipca 2025 r. nr PINB.5140.5.2025.

Przedmiotem skargi Z.Z. i J.Z. (dalej: "skarżący") jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB" lub "organ odwoławczy") z dnia 24 października 2025 r. nr OA.7721.9.2.2025 nakazująca rozbiórkę części utwardzenia terenu, wydana w następującym stanie faktycznym. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 18 grudnia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") ustalił, że na działkach o nr ewid. [...] w B. wykonane jest utwardzenie z kostki brukowej i miejscami z tłucznia. Część utwardzenia stanowią miejsca postojowe, pozostała część to utwardzenie terenu stanowiące dojścia i dojazdy. Wykonane utwardzenie terenu wyraźnie wydzielone zostało na 3 części, każda oddzielona od kolejnej krawężnikami. Część terenu od strony zachodniej niezagospodarowana i nieutwardzona, stanowi powierzchnię biologicznie czynną. Zgodnie z oświadczeniem współwłaściciela nieruchomości – J.Z., środkowa część terenu została utwardzona około 2021 r., przed oddaniem do użytkowania budynku usługowo-magazynowego. Część druga placu od strony działki nr [...] (droga od strony wschodniej, własność Gminy [...]) została utwardzona około 2022 r., natomiast część trzecia od strony działki nr ewid. [...] (część zachodnia) została utwardzona w 2024 r. Fragmenty wykonane z tłucznia (część wschodnia) były wykonane w 2022 r. PINB ustalił, że na terenie wsi B. obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [....] zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi B. - etap I, a następnie zmieniony uchwalą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi B. - etap I - część A i kolejno uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi B. - etap I, część B. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa, że część działek [...] (od strony wschodniej) leży w konturach 59MN tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i 78KDW - tereny dróg wewnętrznych, natomiast część działki nr [...] leży w konturze 59MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 78KDW - tereny dróg wewnętrznych i 6KD-L - tereny dróg publicznych klasy lokalnej. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 59MN określa się przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a powierzchnia biologicznie czynna powinna wynosić nie mniej niż 50% powierzchni działki budowlanej. W dniu 15 maja 2025 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami w sprawie wykonania utwardzenia terenu na ww. działkach. Podczas oględzin organ I instancji stwierdził, że na ww. działkach od strony północno-wschodniej wykonano częściowe utwardzenie terenu z kostki betonowej na podbudowie betonowej. Od strony drogi (dz. nr ewid. [...], własność Gmina [...]) wysypano fragment terenu tłuczniem, bez podbudowy na długości około 66,80 m. Część utwardzenia z kostki betonowej stanowi dojścia i dojazdy związane z funkcjonowaniem budynku usługowo-magazynowego. Widoczne jest oddzielenie powierzchni utwardzonej z kostki betonowej pomiędzy częścią od strony północno-wschodniej a częścią przy budynku usługowo-magazynowym. Działki o nr ewid. [...] posiadają ogrodzenie od strony drogi - działki nr ewid. [...], własności Gminy [...], konstrukcji stalowej, panelowe, na fundamencie betonowym. Takie samo ogrodzenie wykonane jest od strony drogi - działki nr ewid. [...], własności Powiatu [...]. Na terenie utwardzonym kostką betonową od strony północno-wschodniej na dz. nr ewid. [...], podczas kontroli parkowane były samochody w ilości 5 szt. Fragment pozostały po rozbiórce budynku gospodarczego o konstrukcji stalowej o wymiarach zewnętrznych około 8,52 m x 3,55 m nie jest utwardzony. Podczas rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami stwierdzono, że wykonane roboty tj. utwardzenie terenu z kostki betonowej na podbudowie betonowej zostały zakończone. Organ nie stwierdził nieodpowiedniego stanu technicznego wykonanych robót. Obecny na rozprawie J.Z. potwierdził terminy wykonania utwardzenia wskazane na kontroli. Nie posiadał żadnych dokumentów zezwalających na wykonanie utwardzenia terenu z kostki betonowej na podbudowie betonowej. PINB po dokonaniu analizy załącznika graficznego do decyzji z dnia 2 maja 2017 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy na działkach o nr ewid. [...] w miejscowości B., zmienionej decyzją nr [...] z dnia 14 czerwca 2017 r., stwierdził, że fragment terenu objętego ww. decyzjami zachodzi na obszar terenu później objętego miejscowym planem zagospodarowania dla tego obszaru. Pozostała część działek jest wolna od powyższych regulacji w zakresie przeznaczenia terenu. Decyzje nie określają powierzchni biologicznie czynnej dla tego terenu. Na podstawie pomiarów w terenie oraz szkicu opracowanego na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 organ powiatowy obliczył, że powierzchnia terenu ww. działek objęta konturem 59MN stanowi 3580,88 m2, a teren, na którym zostało wykonane utwardzenie stanowi 2421,23 m2. Z powyższego wynika, że powierzchnia utwardzenia wynosi 67,62%, a powierzchnia biologicznie czynna stanowi 32,38% powierzchni terenu, co wynosi 1159,65 m2. Decyzją z dnia 18 lipca 2025 r. nr PINB.5140.5.2025, PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.; dalej: "u.P.b.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), nakazał skarżącym, jako właścicielom działek nr ewid. [...] w B. rozbiórkę części utwardzenia terenu od strony wschodniej z podbudową o łącznej powierzchni 630,95 m2, na terenie objętym konturem 59 MN określonym w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu wsi B., wykonanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Organ zaznaczył, że roboty rozbiórkowe części utwardzenia terenu wraz z podbudową mają zapewnić naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych i ustalił termin ich wykonania do 31 grudnia 2025 r. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych zaliczane jest do urządzeń budowlanych stosownie do definicji określonej w art. 3 pkt 9 u.P.b., a więc urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Wyjaśnił również, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 u.P.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, do których należy zaliczyć przedmiotowe działki. Dlatego też nie jest wymagane zezwolenie na utwardzenie pozostałej części terenu, nieobjętej pozwoleniem na budowę. Jednakże wobec dokonanych ustaleń i analizy przepisów stwierdzone zostało, że skarżący wykonali utwardzenie części terenu na ww. działkach w sposób istotnie odbiegający od ustalenia i warunku określonego w przepisach, tj. w kwestii niezachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej wynoszącej 50% stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla wsi B., kontur 59MN. Wystąpiła więc przesłanka nakazująca wdrożenie procedury z art. 50 i 51 u.P.b. Organ wyliczył, że celem zachowania powierzchni biologicznie czynnej nie mniej niż 50%, należy dokonać rozbiórki 17,62% powierzchni utwardzenia terenu wraz z wykonaną podbudową, stanowiącą 630,95 m2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 u.P.b. Podnieśli, że ponieważ nie zostało w sprawie wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, to wydanie kwestionowanej decyzji było niedopuszczalne. W tej sprawie mamy do czynienia z robotami już zakończonymi, a zatem art. 51 ust. 1 u.P.b. nie znajdzie zastosowania. Dodatkowo wymienione działki są działkami budowlanymi, zatem nie jest wymagane zezwolenie na utwardzenie części terenu nieobjętej pozwoleniem na budowę, co przesądza również o braku możliwości wszczęcia postępowania naprawczego, w trybie ww. przepisów Prawa budowlanego. Stanowisko odnośnie wykonania robót budowlanych w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisie, co określa art. 50 ust. 1 pkt 4 u.P.b., w ocenie skarżących jest również wątpliwe, gdyż w przepisie tym ustawodawca wskazał na odstępstwo od przepisów rangi ustawowej, a nie aktów prawa miejscowego, do których zaliczyć należy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W wyniku rozpatrzenia odwołania, PWINB opisaną na wstępie decyzją z dnia 24 października 2025 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając ustalenia i stanowisko PINB. Organ wskazał, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, którego postanowienia kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Skoro ustalenia planu miejscowego nie dopuszczają w konturze 59MN powierzchni biologicznie czynnej mniejszej niż 50% powierzchni działki budowlanej, to przekroczenie tej wartości pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Organ podkreślił, że brak konieczności dokonania zgłoszenia czy też uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, nie zwalnia inwestorów z obowiązku przestrzegania przepisów. Zdaniem PWINB, organ I instancji do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy prawidłowo zastosował tryb naprawczy, uregulowany w przepisach art. 50-51 u.P.b. Wskazał, że w przypadku gdy roboty budowlane zostały zakończone, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, organ może rozstrzygać sprawę na podstawie art. 51 ust. 7 u.P.b., bez wstrzymywania tych robót, przewidzianego w art. 50 u.P.b. Wydanie decyzji w oparciu o ten przepis uzasadnione jest m.in. wówczas, gdy organ stwierdzi, że zachodzą okoliczności określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 w zakresie istotnego odstępstwa od warunków określonych w przepisach, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Pod pojęciem przepisów prawa wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 4 u.P.b. należy rozumieć także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący reprezentowani przez pełnomocnika – radcę prawnego zarzucili wydanej decyzji naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 u.P.b. w zw. z art. 35a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p."), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi ponowili argumentację przedstawioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest częściowo zasadna. Kluczowa w sprawie, zdaniem Sądu jest kwestia relacji pomiędzy wydanymi dla inwestora decyzjami o warunkach zabudowy i pozwoleniem na budowę a postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego po ich wydaniu. Organy prawidłowo ustaliły, że na działkach o nr ewid. [...] w B. wykonane jest utwardzenie z kostki brukowej i miejscami z tłucznia. Część utwardzenia stanowią miejsca postojowe, pozostała część to utwardzenie terenu stanowiące dojścia i dojazdy. Wykonane utwardzenie terenu wyraźnie wydzielone zostało na 3 części, każda oddzielona od kolejnej krawężnikami. Część terenu od strony zachodniej niezagospodarowana i nieutwardzona, stanowi powierzchnię biologicznie czynną. Z oświadczenia złożonego przez współwłaściciela nieruchomości Pana J.Z. środkowa część terenu została utwardzona około 2021 roku, przed oddaniem do użytkowania budynku usługowo-magazynowego. Część druga placu od strony działki nr [...] (droga od strony wschodniej, własność Gmina [...]) została utwardzona około 2022 roku, natomiast część trzecia od strony działki nr ewid. [...] (część zachodnia) została utwardzona w 2024 roku. Fragmenty wykonane z tłucznia (część wschodnia) były wykonane w 2022 roku. Ponadto ustalono, że na terenie wsi B. obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2017r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi B. - etap I opubl. w Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego poz. [...] z dnia [...] listopada 2017r. (wejście w życie uchwały w dniu [...] grudnia 2017r.), a następnie zmieniony uchwalą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2020r. W sprawie uchwalenia zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi B. - etap I - część A opubl. w Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego poz. [...] z dnia [...] czerwca 2020r., kolejno zmieniony uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 202Ir. w sprawie uchwalenia zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi B. - etap I, część B opubl. w Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego poz. [...] z dnia [...] lutego 2022r. Ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu wsi B. określa, że część działek [...] (od strony wschodniej) leży w konturach 59MN tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i 78KDW - tereny dróg wewnętrznych, natomiast część działki nr [...] leży w konturze 59MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 78KDW - tereny dróg wewnętrznych i 6KDL - tereny dróg publicznych klasy lokalnej. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 59MN określa się przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a powierzchnia biologicznie czynna powinna wynosić nie mniej niż 50% powierzchni działki budowlanej. W aktach sprawy zalegają również uwierzytelniony przez Wójta Gminy [...] za zgodność z oryginałem skan kopii decyzji znak: [...] z dnia 2 maja 2017r. o warunkach zabudowy oraz uwierzytelniony skan kopii decyzji znak: [...] z dnia 14 czerwca 2017r. zmieniającej w części decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia, na które została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia 18 października 2017r. nr [...] zezwalająca na budowę budynku usługowo-magazynowego z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, c.o., wentylacji mechanicznej, energii elektrycznej, zewnętrznej instalacji elektrycznej, instalacji odgromowej, bezodpływowego zbiornika na ścieki z przyłączem kanalizacyjnym oraz miejsc postojowych na działkach nr ewid. [...] w B., zmieniona następnie decyzją Starosty [...] z dnia 3 listopada 2020r. nr [...]. Niespornie także ustalono, po dokonaniu analizy załącznika graficznego do decyzji z dnia 2 maja 2017r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy na działkach o nr ewid. [...] w miejscowości B. ostatecznej na dzień 22 maja 2017r., zmienionej decyzją znak: [...] z dnia 14 czerwca 2017r" która stała się ostateczna w dniu 5 lipca 2017r. stwierdził, że fragment terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy (i zmianą decyzji) zachodzi na obszar terenu później objętego miejscowym planem zagospodarowania dla tego obszaru. Pozostała część działek jest wolna od powyższych regulacji (wydanych decyzji) w zakresie przeznaczenia terenu. Ww. decyzje nie określają powierzchni biologicznie czynnej dla tego terenu. W wyniku pomiarów dokonanych podczas rozprawy wraz z oględzinami, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że działki o nr ewid. [...] w B. nie są objęte w całości miejscowym planem zagospodarowania terenu wsi B. Na podstawie pomiarów w terenie oraz szkicu opracowanego na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 organ powiatowy obliczył, że powierzchnia terenu ww. działek objęta konturem 59MN stanowi 3580,88 m2. Teren, na którym zostało wykonane utwardzenie stanowi 2421,23 m . Z powyższego wynika, że powierzchnia utwardzenia wynosi 67,62%, a powierzchnia biologicznie czynna stanowi 32,38% powierzchni terenu, co wynosi 1159,65m2. Oceniając powyższe okoliczności organy stwierdziły, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych zaliczane jest do urządzeń budowlanych stosownie do definicji określonej w art. 3 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane, a więc urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Urządzenie budowlane pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym w stosunku do którego pełni funkcję służebną. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7. lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2025r., poz. 418 z późn.zm.) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W myśl § 3 pkt. 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022r. poz. 1225 z późn. zm.) poprzez działkę budowlaną należy rozumieć: nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Niespornie działki nr ewid. [...] w B. w części objęte konturem 59MN ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu wsi B., są działkami budowlanymi. Z informacji o ww. działkach z ewidencji gruntów i budynków działki te posiadają oznaczenie "Bi" tj. inne tereny zabudowane. Na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. nie jest wymagane zezwolenie na utwardzenie działek [...] w B. Zgodnie z § 3 pkt. 22 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez teren biologicznie czynny należy rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Inwestorzy wykonali utwardzenie części terenu na działkach nr ewid. [...] w B. w sposób istotnie odbiegający od ustalenia I warunku określonego w przepisach tj. w kwestii niezachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej wynoszącej 50%, stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], dla wsi B., kontur 59MN. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, którego postanowienia kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Skoro ustalenia planu miejscowego nie dopuszczają w konturze 59MN powierzchni biologicznie czynnej mniejszej niż 50% powierzchni działki budowlanej, to przekroczenie tej wartości pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Podkreślenia wymaga, że brak konieczności dokonania zgłoszenia czy też uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, nie zwalnia inwestorów z obowiązku przestrzegania przepisów. Do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy organ I instancji prawidłowo zastosował tryb naprawczy, uregulowany w przepisach art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2025r. poz. 418 z późn. zm.). Przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, określają postępowanie organu nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 50 Prawa budowlanego postępowanie naprawcze prowadzone jest w przypadku robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. Ii3, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Wystąpienie chociażby jednej z przesłanek obliguje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt. 4 ww. ustawy. Kolejno art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 7 ww. ustawy Prawo budowlane, przepisy ust. 1 pkt. ł i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W przypadku gdy roboty budowlane zostały zakończone, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, organ może rozstrzygać sprawę na podstawie art. 51 ust. 7 ww. ustawy Prawo budowlane, bez wstrzymywania tych robót, przewidzianego w art. 50 ww. ustawy. Wydanie decyzji w oparciu o ten przepis będzie w realiach niniejszej sprawy uzasadnione tylko wówczas, gdy organ stwierdzi, że zachodzą okoliczności określone w art. 50 ust. 1 pkt. 2 ww. ustawy Prawo budowlane tzn. wykonanie robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub art. 50 ust. 1 pkt. 4 tej ustawy w zakresie istotnego odstępstwa od warunków określonych w przepisach. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji podał, że nie stwierdzono nieodpowiedniego stanu technicznego wykonanych robót. Z ww. uzasadnienia nie wynika aby organ stwierdził jakiekolwiek zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, spowodowane wykonaniem przedmiotowego utwardzenia terenu, co wyklucza przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt. 2 ww. ustawy. W sprawie zachodzi natomiast przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt. 4 ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zgodnie z treścią ww. art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Pod pojęciem przepisów prawa wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego należy rozumieć także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budowa obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych, nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego) (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2025r. sygn. akt II OSK 1063/22, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W omawianym przypadku jak wskazano powyżej nie zachodziła potrzeba wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w myśl art. 50 ww. ustawy, gdyż roboty budowlane zostały zakończone. Organ I instancji zobowiązany był natomiast do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który nakazuje odpowiednie zastosowanie przepisów zawartych w art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 przywołanej ustawy. Oznacza to, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego można nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych (co w stosunku do wykonanych robót nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu (jego części) lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jeżeli możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, we wskazanym terminie. W ocenie organu odwoławczego przyjęty w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] tryb postępowania oparty na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.) należy ocenić jako prawidłowy. Dla terenów oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania symbolem 59MN określa się, że powierzchnia biologicznie czynna powinna wynosić nie mniej niż 50% powierzchni działki budowlanej. Stąd jak prawidłowo stwierdził organ powiatowy, w celu osiągnięcia zgodności wykonania utwardzenia terenu na działkach o nr ewid. [...] w B. z warunkami i ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi B. (konturu 59 MN) - dla zachowania powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszej niż 50%, konieczne jest dokonanie rozbiórki części powierzchni utwardzonej wraz z podbudową aby uzyskać wymaganą wartość procentową powierzchni biologicznie czynnej na tym terenie. Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji warunkiem koniecznym uznania terenu pozostałego po rozbiórce za biologicznie czynny, jest nie tylko spełnienie warunku wegetacji roślin, ale również retencji wód. Sąd w całości akceptuje przytoczone wyżej stanowisko organu. W kontrolowanej sprawie organy przyjęły, że powierzchnia terenu działek o nr ewid. [...] objęta konturem 59MN wynosi 3580,88 m2. Teren, na którym zostało wykonane utwardzenie stanowi 2421,23 m2. Powierzchnia utwardzenia terenu wynosi zatem 67,62% powierzchni terenu, natomiast powierzchnia biologicznie czynna stanowi 32,38% powierzchni terenu - co stanowi 1159,49m2. Aby uzyskać wartość 50% powierzchni biologicznie czynnej na tym terenie należy rozebrać 630,95m2 powierzchni utwardzenia terenu wraz z wykonaną podbudową (3580,88 m2 x 50% = 1790,44m2; 1790,44m2- 1159,49m2= 630,95m2). Dokonując powyższych obliczeń organy do powierzchni ww działek objętych planem włączyły tą ich część, która została zagospodarowania i zabudowana na podstawie pozwolenia na budowę. Granica miejscowego planu (kontur 59MN) przebiega przez środek budynku (k. 12c akt administracyjnych). Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie. Jak wyjaśnił to NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2017 r., II OSK 445/16: "1. Z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. wynika, że pozwolenie na budowę, a więc także decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, musi być zgodna z planem miejscowym, zaś z decyzją o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy brak jest planu miejscowego. Przepis ten jest podstawą sformułowania zasady prymatu planu miejscowego przed decyzją o warunkach zabudowy. Hierarchiczna wyższość planu miejscowego nad decyzją o warunkach zabudowy uzasadniona jest także tym, iż plan zawiera przepisy powszechnie obowiązujące. 2. Artykuł 35 ust. 1 pkt 1 p.b. stanowi podstawę rozstrzygnięcia konfliktu pomiędzy ustaleniami planu i decyzją o warunkach zabudowy w przypadku, gdy ustalenia obu tych aktów są inne, a decyzja o warunkach zabudowy formalnie obowiązuje, gdyż nie stwierdzono jej wygaśnięcia na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. 3. Jeżeli plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy jej ustalenia są takie same, jak planu miejscowego oraz niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie. 4. Ustalenia planu miejscowego mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy także wtedy, gdy inwestycja jest realizowana etapami i w związku z tym, stosując art. 33 ust. 1 zdanie drugie i trzecie p.b., wydano więcej niż jedną decyzję o pozwoleniu na budowę, przy czym pierwszą na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem przed wejściem w życie planu miejscowego. 5. W przypadku realizowania zamierzenia budowlanego etapami, ochrona praw nabytych inwestora, wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, w tym także rozumianych jako efekt przyrzeczenia publicznego, jest realizowana w ten sposób, że na samym początku wykonywania takiej inwestycji inwestor otrzymuje pozwolenie na budowę, którym zatwierdza się projekt budowlany, zawierający projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia, co oznacza, że po pierwsze, w zakresie określonym w tym projekcie może realizować inwestycję, po drugie, w tym samym zakresie, w myśl art. 65 ust. 2 u.p.z.p., nie można stwierdzić wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie przed wejściem w życie mpzp wydano dla części dz. nr [...] ostateczne decyzje o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę. Teren ww działek objętych decyzją o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę został w części objęty mpzp. Zdaniem Sądu, teren objęty pozwoleniem na budowę, które zostało zrealizowane, nie może być podstawą obliczeń powierzchni działek objętych planem przy badaniu zgodności sposobu ich zagospodarowania z postanowieniami mpzp. Ustalenia planu, w takim stanie faktycznym, powinny dotyczyć wyłącznie tej części przedmiotowych działek, które są objęte mpzp i nie były objęte decyzją o pozwoleniu na budowę. Zrealizowanie powyższych wytycznych wymaga przeprowadzenia oględzin i dokonania pomiarów i wyliczeń. Ponadto, zdaniem Sądu, ponadto treść kontrolowanych decyzji jest nieprecyzyjna. Powinna ona wskazywać z powołaniem się na szkic, będący załącznikiem do decyzji, jakiego konkretnie terenu dotyczy wynikający z niej obowiązek. Takich danych i pewności w tym zakresie w kontrolowanych decyzjach zabrakło. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.