II SA/Rz 323/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu K. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 21 stycznia 2026 r. nr SKO.415.279.2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz K. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z 21 stycznia 2026 r. nr SKO.415.279.2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu (dalej: SKO, Kolegium, Organ odwoławczy lub Organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art.77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz.572 ze zm. dalej: K.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2024 r., poz.1130 ze zm. dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w [...] (dalej: Inwestor) od decyzji Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz lub Organ I instancji) nr [...] z 28 listopada 2025 r., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: [...] - uchyliło decyzję Organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2024 r. Inwestor zwróciła się do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla działki ewidencyjnej nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], w związku z planowaną realizacją inwestycji pod nazwą "[...]" We wniosku wskazano, iż teren objęty inwestycją jest już zabudowany, a zamierzenie inwestycyjne polega na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku, który ma pełnić funkcję budynku produkcyjnego [...], przeznaczonego na cele nierolnicze. Organ I instancji ustalił, że w odniesieniu do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego została uprzednio wydana przez Burmistrza decyzja nr [...] z 8 maja 2024 r., w której stwierdzono brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określono dodatkowe warunki i wymagania. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO z 19 lipca 2024 r., nr SKO [...], a następnie skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 10 grudnia 2024 r,, sygn. akt II SA/Rz 1320/24. Zawiadomieniem z 10 października 2024 r. Burmistrz poinformował strony postępowania oraz właściwe jednostki organizacyjne o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz o możliwości składania uwag i wniosków. Z kolei 17 grudnia 2024 r. Organ I instancji wezwał Inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie oświadczeń gestorów sieci infrastruktury technicznej w zakresie zapewnienia dostaw energii elektrycznej oraz wody, a także odbioru ścieków. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Inwestor w dniu 9 stycznia 2025 r. złożył w Urzędzie Miasta i Gminy [...] dokumenty obejmujące w szczególności: umowę dzierżawy działek nr [...] z 22 lipca 2019 r., mapę zasadniczą z lokalizacją zbiornika bezodpływowego, zaświadczenie o zgłoszeniu instalacji kanalizacji sanitarnej oraz faktury potwierdzające dostęp do energii elektrycznej i wody. Następnie, w dniu 13 stycznia 2025 r., przedłożono aneks z 15 września 2021 r. do umowy dzierżawy. Na obszarze Gminy [...] brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją. W toku postępowania sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach tej analizy wyznaczono obszar analizowany wokół działki nr [...]. Ustalono, że szerokość frontu działki wynosi 5,0 m, co skutkowało przyjęciem minimalnego obszaru analizy wynoszącego 50,0 m od terenu inwestycji. Analizę przeprowadzono na mapie w skali 1:1000 dostarczonej przez wnioskodawcę. Z ustaleń analizy wynika, że teren inwestycji jest zabudowany budynkiem gospodarczym związanym z rolnictwem, natomiast w obszarze analizowanym brak jest zewidencjonowanych budynków. Autor analizy wskazał, iż ujawniony na działce nr [...] budynek nie istnieje w terenie. Sąsiednie działki pozostają niezabudowane, pokryte roślinnością, w tym w znacznej części zalesione, przy czym dominującą funkcję stanowią tereny leśne. W obszarze analizowanym nie występują budynki produkcyjne umożliwiające określenie parametrów nowej zabudowy. W konsekwencji uznano, że planowana inwestycja narusza ład przestrzenny oraz nie spełnia warunku określonego w art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustalono ponadto, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej powiatowej (działka nr 2.1) poprzez drogę wewnętrzną przebiegającą przez działki nr [...], a istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego. Działka nr [...] oznaczona jest w ewidencji gruntów symbolami Lzr-PsV oraz Br-RV o łącznej powierzchni 0,1700 ha, co powoduje, że inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Teren objęty wnioskiem nie podlega ochronie konserwatorskiej, nie znajduje się na terenie górniczym, uzdrowiskowym ani zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych, nie jest objęty melioracją wodną, ani nie leży w granicach parku narodowego lub jego otuliny, natomiast znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Przedsięwzięcie nie zostało zakwalifikowane jako mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko. Mając na uwadze powyższe, decyzją z 28 listopada 2025 r., nr [...], Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia niespełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczącej kontynuacji parametrów i cech zabudowy. Decyzja została doręczona stronie w dniu 3 grudnia 2025 r. W dniu 12 grudnia 2025 r. Inwestor wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej w szczególności naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, w tym błędną kwalifikację inwestycji jako nowej zabudowy, wadliwe ustalenie obszaru analizy, pominięcie istniejącej zabudowy, a także przewlekłość postępowania i sporządzenie uzasadnienia w sposób nielogiczny i wewnętrznie sprzeczny. Podniósł również zarzuty dotyczące instrumentalnego wykorzystania wątku postępowania legalizacyjnego oraz pominięcia znaczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Opisana na wstępie decyzją z 21 stycznia 2026 r. Organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję Burmistrza oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż dokonana kontrola instancyjna zaskarżonej decyzji wykazała potrzebę jej uchylenia. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza zarówno obowiązek prawidłowego ustalenia podstawy prawnej działania, jak i właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Wskazano, że sprawa podlega regulacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 tej ustawy, określających przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium ustaliło, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, co oznacza, iż w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych organ zobowiązany jest do jej wydania, zaś odmowa może nastąpić wyłącznie w przypadku wykazania sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z konkretnymi przepisami prawa. Szczególne znaczenie przypisano przesłance wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zasadzie tzw. dobrego sąsiedztwa. W tym zakresie Kolegium wskazało, że Organ I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni tej przesłanki. Podkreślono, że "kontynuacja funkcji" nie oznacza konieczności tożsamości planowanej zabudowy z istniejącą, lecz dopuszcza uzupełnianie funkcji terenu o nowe elementy, które nie pozostają z nią w kolizji. Wymóg ten powinien być interpretowany elastycznie, z uwzględnieniem zasady wolności zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy zakwestionował prawidłowość sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, stanowiącej podstawowy dowód w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wskazano, że analiza ta nie spełnia wymogów wynikających z przepisów prawa, gdyż nie zawiera pełnych i rzetelnych ustaleń dotyczących istniejącego zagospodarowania terenu, a jej wnioski nie zostały w sposób należyty uzasadnione. W szczególności Kolegium zwróciło uwagę na istotne znaczenie ustalenia charakteru istniejącego budynku na działce inwestora. Organ I instancji zakwalifikował go jako budynek gospodarczy dla rolnictwa, podczas gdy z twierdzeń strony wynika, że obiekt ten był wykorzystywany do produkcji [...]. Okoliczność ta nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona, mimo że ma kluczowe znaczenie dla oceny spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy. Ponadto Kolegium ustaliło, że Organ I instancji naruszył zasadę związania treścią wniosku inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 61 K.p.a.). Z treści wniosku jednoznacznie wynikało, że planowana inwestycja polega na rozbudowie i nadbudowie istniejącego obiektu, tymczasem organ prowadził postępowanie tak, jakby dotyczyło ono realizacji nowej zabudowy, co doprowadziło do błędnej oceny prawnej zamierzenia. Kolegium wskazało również, że Organ I instancji nie dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone, jednak w sposób niepełny i niepozwalający na dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych. W konsekwencji sporządzona analiza urbanistyczna nie mogła stanowić wiarygodnej podstawy rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dotyczyły kluczowych przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Braki w zakresie ustaleń faktycznych oraz wadliwa wykładnia przepisów prawa materialnego uniemożliwiały utrzymanie decyzji w mocy. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uznał, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w szczególności w zakresie prawidłowego sporządzenia analizy urbanistycznej oraz ustalenia rzeczywistego charakteru istniejącej zabudowy i zakresu planowanej inwestycji. Sprzeciw od tej decyzji do WSA wniosła K. M. (dalej: Skarżąca), zaskarżając decyzję SKO w całości. Wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie zgodnie z wnioskiem oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art 138 § 2 K.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie decyzji Burmistrza i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu z powodu okoliczności wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw, Organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. - dalej: P.p.s.a. ), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a. instytucja sprzeciwu od decyzji administracyjnej, o której mowa wart. 138 § 2 K.p.a. tj. decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, została ukształtowana jako instytucja szczególna, o ograniczonym - w stosunku do skargi - zakresie kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 K.p.a. (por.m.in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r" sygn. akt I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 959/21 - wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Oznacza to, że sąd ocenia jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy, co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Jedynie skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej, pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Przepis art. 64e P.p.s.a. w istotnym zakresie zawęża zakres kontroli sądowoadministracyjnej jedynie do badania przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie żart. 138 § 2 K.p.a. (por. wyrok z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19). Skoro Sąd bada wyłącznie, czy zaszły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, to może ona zostać uchylona tylko wówczas, gdy nie istniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia skierowanym ściśle przeciwko uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprzeciw, według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do wniosku, że jest on uzasadniony. Przedmiotem kontroli jest decyzja SKO w Przemyślu o uchyleniu decyzji Wójta Gminy [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku użytkowanego jako budynek produkcyjny [...] z przeznaczeniem na cele nierolnicze, o parametrach wskazanych we wniosku, na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Powodem powyższego było stwierdzenie przez Kolegium, że organ I instancji, wydając decyzję o warunkach zabudowy, oparł się na nieprawidłowo sporządzonej analizie urbanistycznej w tym sensie, że pominął wynikający z wniosku Inwestora fakt faktycznego użytkowania budynku znajdującego się na nieruchomości do celów produkcji [....], a analizę urbanistyczną oparł na stwierdzeniu, budynek istniejący na działce inwestycyjnej jest budynkiem gospodarczym dla rolnictwa co w ocenie kolegium ma istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż sprawa ta prowadzona jest w trybie legalizacji tj. po wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postanowienia z 11 września 2023r. o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, [...]. W tym stanie faktycznym, w ocenie SKO, koniecznym było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, w celu uzupełnienia sporządzonej analizy urbanistycznej. W tym zakresie organ odwoławczy nie mógł bowiem zastąpić organu I instancji. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a. w sposób wadliwy. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi odstępstwo od wynikającej z art. 138 § 1 K.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Wybierając to odstępstwo, organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane wart. 138 § 2 K.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w ramach art. 138 § 1 K.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego z wykorzystaniem przewidzianej wart. 136 § 1 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a., powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio K.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r., VIII SA/Wa 1136/13). Przepis art. 138 § 2 K.p.a. winien być więc wykładany łącznie m.in. z art. 136 K.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. Użyte wart. 138 § 2 K.p.a. wyrażenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" ma niewątpliwie charakter ocenny. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest ono równoznaczne z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 K.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego - decyzja kasacyjna (kasatoryjna) - jest dopuszczony jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r,; II OSK 2653/14, z 24.04.2014r.; II OSK 2846/12, z 24.08.2016r" II OSK 2958/14; dostępne w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 trafnie podkreślił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III P.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji, wynikającej z obowiązku ponownego, w pełni merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy wskazać, że Sąd w niniejszym składzie nie dopatrzył się w tej sprawie - na obecnym etapie jej wyjaśnienia - wystąpienia przypadku uzasadniającego w sposób niewątpliwy wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie podzielił bowiem stanowiska SKO o braku możliwości zastosowania w tym przypadku art, 136 § 1 K.p.a. W obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do uznania, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy organ odwoławczy nie ma kompetencji do reformatoryjnego, pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Innymi słowy, nie sposób przyjąć, że kompetencja właściwego organu administracji publicznej do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy - nie może być przeniesiona na organ wyższego stopnia rozpatrujący odwołanie od zapadłej w pierwszej instancji decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Potwierdza to orzecznictwo sądowe, w którym wyrażono trafny pogląd, że w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy lub decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione. W każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszystkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 19.07.2016r., II OSK 2198/15). W przywołanym wyroku NSA ponadto wyjaśnił, że problem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ drugiej instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej - procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 K.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. W kontekście prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy trafny jest pogląd, że stwierdzenie przez organ odwoławczy pewnych uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu I instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako "automatycznie", uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (wyrok WSA w Warszawie z 29.01.2020r.,IV SA/Wa 3065/19). Zatem analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a. Jest ona co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przed organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por.m.in. wyroki NSA z 7.12.2017r., II OSK3011/17 i II OSK 3012/17, a także wyroki WSA: z 20.12.2017 r., II SA/Po 893/17; z 15.02.2018r., II SA/Rz 1277/17; z 1.03.2018r., II SA/Sz 1439/17; z 12 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 884/18; z 24.04.2018r., II SA/Po 209/18; por. też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z 8.11.2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013, Nr 4, poz. 41, s. 281). Sąd zgadza się też z twierdzeniem, że jeżeli w danej sprawie organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem I instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia - a nawet szerzej: że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy - to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia zebranego materiału dowodowego we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 K.p.a., a dopiero w dalszej kolejności - w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie - zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyroki WSA: z 22 kwietnia 2021 r., IV SA/Po 1591/20; z 15 lutego 2022 r., IV SA/Po 1024/21). Powyższe prowadzi do wniosku, że jeżeli organ odwoławczy ma zastrzeżenia, co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-4 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu I instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę, co do jej istoty (por. wyrok NSA z 23.01.2014 r., II OSK 1986/12). Jako dominujący należy uznać aktualnie pogląd, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki NSA: z16.07.2020r" II OSK 406/20; z 16.12.2020r., II OSK 3106/20). Przyjmuje się w szczególności, że jest możliwe przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok NSA z20.11.2012r., II OSK 1299/11). Niewątpliwie za takim podejściem przemawia kierunek zmian przepisów art. 136 i art. 138 K.p.a. służący ograniczeniu zakresu stosowania decyzji kasacyjnej, tak aby podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym było wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), ale też z uwzględnieniem wymogów wynikających z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). Podkreślić ponadto trzeba, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r., II OSK2769/19) Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu II instancji nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach, w jakich organ właściwy orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji, gdyż zgodnie z przywołaną wyżej zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 20 listopada 2012r., II OSK 1299/11). Po analizie akt sprawy Sąd stwierdził, że zasadniczy problem w sprawie sprowadza się nie tyle do ustalenia stanu faktycznego sprawy w istotnym zakresie, ale do oceny prawnej stanu faktycznego już ustalonego. Z akt sprawy wynika, że ustalenia organu I instancji zawarte w decyzji z 28 listopada 2025r. w zakresie odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, istniejącego bądź planowanego uzbrojenia terenu czy też braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów nie stanowią przedmiotu sporu w sprawie. Okolicznością sporną jest kwestia spełnienia warunku kontynuacji funkcji. Przesądzającym o wydaniu decyzji o odmowie warunków zabudowy było stwierdzenie przez organ I instancji, że sposób zagospodarowania terenu planowanej inwestycji nie pozwala na określenie parametrów przyszłej zabudowy, gdyż w terenie tym znajdują się wyłącznie niezabudowane pokryte zielenią bądź zalesione tereny. Zasadniczym problemem w sprawie nie jest zatem ustalenie sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, ale ocena tejże zabudowy w kontekście przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Głównym przedmiotem zarzutów sformułowanych przez Inwestora, w stosunku do decyzji organu I instancji, był bowiem fakt uznania przez ten organ, że istniejący na terenie planowanej inwestycji nieruchomości budynek - dotychczas faktycznie użytkowany jako budynek do produkcji [...], a opisany w treści decyzji jako budynek gospodarczy dla rolnictwa - nie może stanowić punktu wyjścia dla określenia parametrów nowej zabudowy, która w istocie stanowi rozbudowę i nadbudowę istniejącego na tej działce zakładu produkcyjnego. Rozstrzygniecie tego problemu nie wymaga podjęcia działań wykraczających poza granice art. 136 § 1 K.p.a. Jak bowiem wyżej wskazano, uzupełnienie analizy urbanistycznej, nie stanowi działań wykraczających poza granice art. 136 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy był zatem w stanie uzupełnić postępowanie dowodowe w ramach prowadzonego przez siebie postępowania, bez konieczności uchylania decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wobec powyższego, powtórnie rozpoznając sprawę, SKO powinno merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Jeżeli w trakcie postępowania odwotawczego organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, powinien go uzupełnić przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, w tym może w szczególności zlecić organowi l instancji jego stosowne uzupełnienie (zob. art. 136 § 1 i 2 in fine K.p.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 i art. 209 P.p.s.a.