II SA/Gl 49/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 7 listopada 2025 r. nr SKO.II/426/163/2025 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta U. z dnia 25 września 2025 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Burmistrz Miasta U. postanowieniem z dnia 25 września 2025 r., znak [...], działając na podstawie art. 123 i in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 – dalej jako "k.p.a."), art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm. – dalej: u.p.z.p.), orzekając w sprawie wnioskodawczyni M. M. (dalej: strona, skarżąca), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie części działki nr [...] (obręb [...]), położonej w rejonie ul. [...] w U. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 1 września 2025 r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. W dniu [...] r. Rada Miasta U. podjęła uchwałę [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Miasta U.. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący ww. nieruchomość, może zostać uchwalony przed upływem terminu zawieszenia postępowania. Obecnie projekt planu ogólnego został przekazany do uzgodnień i opiniowania. W projekcie planu ogólnego działka nr [...] (obręb [...]) znajduje się w strefie planistycznej oznaczonej 27SO (strefa otwarta - tereny rolnictwa z zakazem zabudowy, tereny lasów, zieleni naturalnej i wód oraz komunikacji i infrastruktury technicznej). Zachodzi zatem wysokie prawdopodobieństwo sprzeczności planowanej przez inwestora ww. inwestycji z ustaleniami przyszłego miejscowego planu zagospodarowania terenu, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie ustalany na podstawie aktualnie procedowanego planu ogólnego. W zażaleniu wnioskodawczyni nie zgodziła się z ww. postanowieniem. Zarzucono naruszenie: 1) art. 62 ust. 1 u.p.z.p.; 2) art. 7 i 8 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz zasady uwzględniania interesu obywateli); 3) art. 10 § 1 k.p.a. (zasady czynnego udziału stron w postępowaniu), 4) art. 32 Konstytucji RP (zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: SKO), postanowieniem z dnia 7 listopada 2025 r., znak SKO.II/426/163/2025, działając na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i in., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano m. in., że organ I instancji działał na podstawie i w granicach prawa. Okres 18 miesięcy może być wystarczający do zakończenia prac planistycznych i uchwalenia planu miejscowego. W przedmiotowej sprawie istnieje potencjalna sprzeczność inwestycji z przyszłymi jego zapisami. Skargę na powyższe postanowienie złożyła strona. Zarzucono naruszenie: 1) art. 62 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu i przyjęcie, że zachodzą realne i obiektywne przesłanki do zawieszenia postępowania, mimo że organ nie wykazał w sposób konkretny i przekonujący sprzeczności planowanej inwestycji z ustaleniami procedowanego projektu planu ogólnego, w tym powoływanej strefy 27SO, która nie posiada mocy prawnej i nie jest obowiązującym aktem miejscowym; 2) art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i ocenę materiału dowodowego, brak należytego wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony, w szczególności nieuwzględnienie wydanych wcześniej decyzji o warunkach zabudowy, które funkcjonują w obrocie prawnym i nie stanowią przeszkody dla inwestycji skarżącej; 3) art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez zaakceptowanie nieuzasadnionego przedłużania postępowania administracyjnego, prowadzącego do nieuzasadnionego przeciągania sprawy, wprowadzenia stanu niepewności prawnej i utrudnienia w rozporządzaniu majątkiem skarżącej; 4) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przez nieuzasadnione ograniczenie prawa skarżącej do zagospodarowania nieruchomości, mimo braku wykazania realnego zagrożenia dla interesu publicznego lub ładu przestrzennego; organ nie przeanalizował projektu planu w kontekście już wydanych decyzji o warunkach zabudowy, co dodatkowo podważa zasadność zawieszenia postępowania; 5) art. 32 Konstytucji RP, poprzez nierówne traktowanie skarżącej w porównaniu do innych inwestorów, którym w analogicznym okresie – po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu – wydawano decyzje o warunkach zabudowy bez przeszkód proceduralnych; 6) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1071 z późn. zm. – dalej: k.c.) w zw. z art. 21 i 64 Konstytucji RP, poprzez nieproporcjonalne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącej, wynikające z długotrwałego zawieszenia postępowania, bez wykazania rzeczywistej kolizji planowanej inwestycji z planowanym aktem prawa miejscowego; 7) sprzeczność stanowiska SKO – w postanowieniu SKO stwierdzono, że "w przypadku, gdy inwestycja nie narusza postanowień planu brak jest podstaw do zawieszenia postępowania", podczas gdy decyzja o zawieszeniu została podjęta, mimo że inwestycja skarżącej nie narusza istniejącego stanu prawnego. Takie działanie jest wewnętrznie sprzeczne, kuriozalne i narusza przepisy prawa (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.); 8) art. 35, 7 i 8 k.p.a., art. 140 k.c. i art. 32 Konstytucji RP, czego skutkiem jest szkoda skarżącej w zakresie rozporządzania majątkiem i wykonywania praw administracyjnych. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie postanowień obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano m. in., że Burmistrz Miasta, jak i SKO przyjęli za kluczową przesłankę zawieszenia postępowania fakt, iż ww. nieruchomość została w projekcie planu ogólnego przypisana do strefy 27SO. Dokument ten nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, nie został uchwalony ani ogłoszony, na dzień wydania postanowień nie był wyłożony do publicznego wglądu, nie umożliwiał składania uwag, jego treść może ulec zmianie albo plan może nie zostać uchwalony w ogóle. Prawa strony zostały naruszone. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Uzasadnienie odpowiedzi na skargę stanowi powielenie poprzedniej argumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Podstawą rozstrzygnięcia przez organy był art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z treścią tego przepisu "Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany." W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przedłużyć zawieszenie postępowania na dodatkowy czas, nie dłuższy niż 6 miesięcy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania dokonano wyłożenia projektu planu miejscowego (art. 62 ust. 3 u.p.z.p.). W dniu 1 września 2025 r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Organ I instancji wskazał, że w dniu [...] r. Rada Miasta U. podjęła uchwałę [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Miasta U.. Organ uznał, że nie można wykluczyć, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący ww. nieruchomość, może zostać uchwalony przed upływem terminu zawieszenia postępowania. W projekcie planu ogólnego działka inwestycyjna – jak wskazał organ – znajduje się w strefie planistycznej oznaczonej 27SO (strefa otwarta - tereny rolnictwa z zakazem zabudowy, tereny lasów, zieleni naturalnej i wód oraz komunikacji i infrastruktury technicznej). Zachodzi zatem, zdaniem organu, wysokie prawdopodobieństwo sprzeczności planowanej inwestycji z ustaleniami przyszłego miejscowego planu zagospodarowania terenu. Dołączone do skargi akta sprawy administracyjnej nie zawierają jednak dokumentacji planistycznej, na którą organy powołują się (nawet w szczątkowym zakresie, co czyni ich ustalenia dowolnymi (art. 80 k.p.a.). Są to bowiem dwa różne postępowania. Na s. 29 akt administracyjnych zawarto jedynie nieopisaną szczegółowo mapkę z zaznaczeniem terenu inwestycyjnego i strefy 27SO. Można domyślać się, iż chodzi o projekt planu ogólnego. Dołączono także informacje o działkach z Geoportalu2 i wydruk fragmentu mapy w skali 1:500. Zaraz po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego dokonano jego zawieszenia. Organ powinien czynić ustalenia na podstawie dokumentów zgromadzonych i przeanalizowanych w konkretnym postępowaniu i ewentualnie dołączyć do akt sprawy kopie (odpisy) innych dokumentów z odrębnych postępowań (nawet jeśli sam te postępowania prowadził). Sąd bowiem dokonuje kontroli całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w konkretnej sprawie (art. 80 k.p.a.), a nie w innych sprawach, które wykraczają poza zakres rozpoznania. Powoływanie się na dokumenty i okoliczności, które nie wynikają z akt postępowania oznacza dowolność ustaleń oraz brak możliwości rzetelnej kontroli ze strony Sądu. "Przepis art. 80 wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego. (...) wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na dowodach zdobytych przez organ i sprawdzonych przezeń. Istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale nie mających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 80, teza 6). Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Powinny one mieć umocowanie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.