II SA/Rz 305/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. w K. od decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za szkody wyrządzone na działce - sprzeciw oddala –

II SA/Rz 305/21 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. J.B. zwrócił się do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za szkody wyrządzone na działce nr 67/1 położonej w I., gm. K., w związku z budową linii energetycznej. Po rozpoznaniu ww. wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania za szkody wyrządzone na działce nr 67/1 położonej w I., gm. K., w związku z budową linii energetycznej, objętej decyzją Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] kwietnia 1988 r. znak: [...] na rzecz J.B.. W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że wymieniona nieruchomość została objęta decyzją Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] kwietnia 1988 r. zezwalającą na przeprowadzenie i wykonanie odcinka linii elektroenergetycznej 400 kV W. – K., wydaną na wniosek [...] w R. w związku z decyzją Wojewody [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] marca 1988 r. znak: [...]. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na przeprowadzenie i wykonanie linii elektroenergetycznej, zgodnie z aktem własności ziemi AWZ z dnia [...] maja 1973 r. (nr [...]) był J.B.. Obecnie zgodnie z KW nr [...] właścicielem działki nr 67/1 jest G.B. (akt notarialny z [...] czerwca 1999 r. Rep. A nr [...]). Starosta wskazał, że J.B. przed przeniesieniem własności przedmiotowej działki nie starał się o ustalenie odszkodowania. Wobec tego, że aktualnie nie jest właścicielem nieruchomości, a do czasu przeniesienia jej własności nie starał się o odszkodowanie, to orzeczenie o odszkodowaniu jest niemożliwe. Organ wyjaśnił także, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, inaczej niż w innych rodzajach wywłaszczenia, nie zawsze musi skutkować przyznaniem prawa do odszkodowania. Zgodnie art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99 – dalej "ustawa z 1985 r.") odszkodowanie, o które miał prawo ubiegać się wnioskodawca przysługiwało za straty powstałe na skutek zajęcia nieruchomości i przeprowadzenia na niej działań związanych z budową linii elektroenergetycznej 400kV, a nie za samo ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji złożył J.B. – zastępowany przez pełnomocnika radcę prawnego, wnioskując o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 128 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – zwana dalej "u.g.n."), poprzez odmowę ustalenia odszkodowania należnego za ograniczenie prawa własności nieruchomości; art. 128 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że wnioskodawca nie podsiada legitymacji prawnej do ubiegania się o stosowne odszkodowanie pomimo, że decyzja z dnia 25 kwietnia 1988 r. została wydana w stosunku do wnioskodawcy, który w czasie jej wydania był właścicielem przedmiotowej nieruchomości; art. 64 i 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezagwarantowanie prawa do odszkodowania w przypadku dokonania wywłaszczenia; art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r., poprzez generowanie braku zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania bezprawnych praktyk. Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 128 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Cytując treść art. 128 ust. 1 i ust, 4 oraz art. 129 ust. 5 u.g.n. wyjaśnił, że przewidziane w art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość np. napowietrznej linii elektroenergetycznej, jest jednym z rodzajów wywłaszczenia, które nastąpić może jedynie za odszkodowaniem, o czym wprost stanowi art. 128 ust. 1 u.g.n. Wbrew stanowisku Starosty ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 75 ustawy z 1985 r. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że do stosunków powstałych pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należy stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 75 ustawy z 1985 r. odpowiada w swej treści art. 124 ust. 1 u.g.n. Zdaniem organu nie budzi wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie ww. ustawy z 1985 r. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wojewoda zauważył jednocześnie, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został zamieszczony wśród przepisów ustanawiających w sposób zamknięty (wyczerpujący) wyjątki od jednoczesnego orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Przepis ten ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że do ograniczenia prawa do nieruchomości na podstawie art. 75 ustawy z 1985 r. doszło w 1988 r. względem właściciela nieruchomości, tj. działki nr 67/1 - J.B.. Organ podzielił pogląd prezentowany w judykaturze, że legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie w sytuacji wymienionej wart. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma przede wszystkim osoba wywłaszczona, w stosunku do której nastąpiło ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości. Uszczerbek ten ponosi podmiot legitymujący się tytułem do nieruchomości w momencie dokonywania ograniczenia prawa rzeczowego. Późniejsi nabywcy takiej nieruchomości uzyskują prawo rzeczowe już ograniczone orzeczonym wywłaszczeniem, a tym samym dokonane wcześniej wywłaszczenie nie wyrządza szkody w ich prawach majątkowych. W przedmiotowej sprawie na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i stan ten trwa nadal. Zgłoszone przez byłego właściciela roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji administracyjnych organów państwa. Wojewoda zauważył jednocześnie, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości o odszkodowanie ubiegał się G.B. (aktualny właściciel), któremu odmówiono ustalenia i wypłacenia odszkodowania. W sprawie tej zapadł wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2701/17 w którym stwierdzono, że skierowanie decyzji z dnia 25 kwietnia 1988 r. do ówczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości spowodowało, że to jego prawo zostało ograniczone tą decyzją. Skutek w postaci ograniczenia prawa własności należy odnosić do podmiotu tego prawa, według stanu z daty wydania takiej decyzji. Współczesne regulacje dotyczące administracyjnoprawnego trybu ustalania odszkodowania za skutki decyzji powodującej ograniczenie prawa przysługującego do nieruchomości poprzez założenie na niej określonych urządzeń infrastruktury technicznej (np. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n.) stosuje się właśnie wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości doznał takiego ograniczenia na skutek decyzji wydanej wobec tego podmiotu. W tych okolicznościach Wojewoda stwierdził, że podstawowe znaczenie w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości spowodowane wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej ma okoliczność czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości. W rozpoznawanej sprawie Starosta takich ustaleń nie poczynił , a zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, ze takie odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone. Kwestia czy w przeszłości ustalono odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości jest kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A S.A. z siedzibą w K. (dalej: Spółka) – zastępowane przez pełnomocnika, wniosły o uchylenie decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie także do ograniczenia prawa do nieruchomości, podczas gdy z brzmienia tego przepisu wyraźnie wynika, że odnosi się on wyłącznie do pozbawienia prawa w ramach wywłaszczenia oraz w świetle dokonanego przez ustawodawcę wyraźnego rozróżnienia pojęć: ograniczenie oraz pozbawienie prawa do nieruchomości oraz, że nie obejmuje on swoim zakresem spraw sprzed wejścia w życie u.g.n., a wyłącznie – zgodnie z art. 233 u.g.n. – sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie przepisów u.g.n.; 2. art. 112 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie ustawowego rozróżnienia na wywłaszczenie polegające na ograniczeniu prawa do nieruchomości oraz wywłaszczenie polegające na pozbawieniu prawa do nieruchomości; 3. art. 117 k.c. na skutek błędnego uznania, że roszczenie o ustalenie i zapłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia (pozbawienia) prawa własności nieruchomości nie stanowi cywilnoprawnego roszczenia majątkowego, które przedawnia się w terminie określonym w art. 118 k.c., co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy i dokonanie wykładni przepisów ustawy z 1985 r. i u.g.n. w sposób stanowiący dla organu pierwszej niezgodne z prawem wskazanie co do kierunku załatwienia sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Co do zasady zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna, przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a., którą organ odwoławczy uchyla decyzję pierwszoinstancyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Od tego rodzaju decyzji przysługuje sprzeciw do sądu administracyjnego. Do sprzeciwu stosuje się przepisy o skardze (art. 64b § 1 P.p.s.a.). Ustawodawca przewidział jednakże ograniczony zakres kontroli zakwestionowanego sprzeciwem aktu. W myśl bowiem art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że sąd nie bada sprawy w jej całokształcie i nie analizuje wszelkich naruszeń prawa, których ewentualnie dopuściły się rozpoznające sprawę organy. Zobligowany jest natomiast stwierdzić, czy organ odwoławczy słusznie odstąpił od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, do czego z zasady jest zobowiązany zgodnie z regułą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Sądowa kontrola rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może co do zasady obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. W rozpoznawanej sprawie uwagi te mają istotne znaczenie, bowiem zarzuty skargi odnoszą się zasadniczo do meritum sprawy i zwalczają stanowisko organu II instancji co do przyjęcia, że ograniczenie prawa własności w związku z budową linii energetycznej jest jednym z rodzajów wywłaszczenia i w konsekwencji przysługuje za nie odszkodowanie. Stanowisko to Wojewoda wywodzi z orzecznictwa sądów administracyjnych, które przyjmują, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jednocześnie Wojewoda odwołuje się do wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r., I OSK 2701/17, który co prawda nie został wydany w niniejszej sprawie, ale pozostaje z nią w ścisłym związku. W sprawie objętej tymże wyrokiem wystąpił bowiem o odszkodowanie w tym samym przedmiocie i zakresie co w niniejszej sprawie (za szkody wyrządzone na działce nr 67/1 położonej w I., gm. K., w związku z budową linii energetycznej, objętej decyzją Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] kwietnia 1988 r. Nr [...]) G.B. - syn J.B., wnioskodawcy niniejszego postępowania. NSA stwierdził w tym wyroku, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uprawnia starostę do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania wobec nieruchomości objętej uprzednio wydaną decyzją wywołującej skutek ograniczenia praw, które do tej nieruchomości przysługiwały. Niemniej jednak skierowanie decyzji z dnia [...] kwietnia 1988 r. do ówczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości spowodowało, że to jego prawo zostało ograniczone tą decyzją. Skutek w postaci ograniczenia prawa własności należy odnosić do podmiotu tego prawa, według stanu z daty wydania takiej decyzji. Współczesne regulacje dotyczące administracyjnoprawnego trybu ustalania odszkodowania za skutki decyzji powodującej ograniczenie prawa przysługującego do nieruchomości poprzez założenie na niej określonych urządzeń infrastruktury technicznej (np. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n.) stosuje się właśnie wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości doznał takiego ograniczenia na skutek decyzji wydanej wobec tego podmiotu. Stąd też odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. W konsekwencji prawo to co do zasady nie przechodzi na następców syngularnych, a w istocie również na następców uniwersalnych, a zatem bezsporna okoliczność, że G.B. nie jest podmiotem, w stosunku do którego skierowano decyzję z 1988 r., wyklucza dopuszczalność ustalenia w stosunku do niego odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie aktualnych przepisów u.g.n. W tych okolicznościach słuszna jest konkluzja Wojewody, że kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest kwestia czy w przeszłości odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości spowodowane wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej zostało już ustalone i wypłacone. Należy także zgodzić się ze stwierdzeniem tego organu, że w rozpoznawanej sprawie Starosta takich ustaleń nie poczynił, a zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że takie odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone. Wobec tego prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Postępowanie wyjaśniające, niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, wykracza przy tym poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego określonego w art. 136 § 1 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem określona w art. 15 k.p.a. zasada jego dwuinstancyjności. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy jest w myśl art. 136 § 1 k.p.a. uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie wyjaśnienie kluczowej dla sprawy kwestii nie stanowi "dodatkowego" zakresu, a ponadto z uwagi na znaczny upływ czasu może być szczególnie utrudnione, dlatego też podlegać winno wnikliwej ocenie w ramach ewentualnej kontroli instancyjnej. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że decyzja kasacyjna Wojewody wydana w niniejszej sprawie nie narusza prawa i na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.