II SA/Rz 279/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2021 r. nr SKO.4100/19/2021 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 października 2021 r. nr AR.7120.54.24.2021.AS58; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego K. R. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 279/22 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 grudnia 2021 r. nr SKO.4100/19/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpoznaniu zażalenia K. R. (dalej: skarżący) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 października 2021 r. nr AR.7120.54.24.2021.AS58 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Jak wynika z akt sprawy, 5 października 2021 r. skarżący złożył wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się na II piętrze w kamienicy przy ul. [...] w [...]. Do wniosku skarżący dołączył rzut kondygnacji budynku z oznaczonym kolorem pomarańczowym ww. lokalem mieszkalnym, opinię rzeczoznawcy J. K., dokumenty potwierdzające kompetencje rzeczoznawcy, zaświadczenie o jego zameldowaniu w kamienicy przy ul. [...] oraz dowód wpłaty. Postanowieniem z dnia 13 października 2021 r. nr AR.7120.54.24.2021.AS58, Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1048; dalej: u.w.l.) odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności ww. lokalu. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działki jedynym właścicielem działki i budynku jest Gmina Miasto [...]. W wypisie widnieje również informacja, iż podstawowa funkcja budynku to funkcja biurowa. Prezydent wyjaśnił, że w ustawie o własności lokali zawarte są również m.in. obowiązki właściciela lokalu oraz sposób zarządzania nieruchomością wspólną. Wnioskowany lokal położony jest na II piętrze, zatem klatka schodowa tworzy część wspólną. W ww. ustawie mowa jest tylko i wyłącznie o właścicielach lokali. Zameldowanie skarżącego w budynku przy ul. [...] nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia i rozpatrzenia wniosku. Organ I instancji stwierdził, że w związku z tym, iż skarżący nie jest właścicielem, współwłaścicielem, ani też nie posiada żadnego innego prawa do nieruchomości wydanie zaświadczenia jest bezpodstawne. Od powyższego postanowienia skarżący wniósł zażalenie, w którym wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez wydanie zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Do zażalenia skarżący dołączył wydruk księgi wieczystej nr [...]; kserokopię wniosku z dnia 10 października 2017 r. o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia wraz z dowodem złożenia do Sądu Rejonowego w [...]. Skarżący w zażaleniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.; art. 217 k.p.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.w.l.; art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 3 u.w.l., a także błędy w ustaleniach faktycznych. W uzasadnieniu podniósł, że pod względem technicznym przedmiotowy lokal spełnia wszelkie wymogi do uznania jego samodzielności, zgodnie z art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust 3 u.w.l. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 10 grudnia 2021 r. nr SKO.4100/19/2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Na wstępie Kolegium wskazało, że istota problemu prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia na czyj wniosek może zostać wydane zaświadczenie o samodzielności lokalu. Organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa oraz osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Podstawę prawną wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu stanowi art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 i 3 u.w.l., zatem to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania interesu prawnego w żądaniu uzyskania potwierdzenia samodzielności lokalu. Powołanie się na interes prawny wymaga wskazania przez stronę normy prawa materialnego, przyznającej jej określone prawo podmiotowe, którego ochrony się domaga. Interes prawny powinien też być realny i aktualny, tzn. powinien ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony, związanymi z przedmiotem postępowania lub czynności organu, a nie z jej zamiarami na przyszłość. W sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego interes prawny mają właściciel lokalu oraz osoby legitymujące się innym tytułem prawnorzeczowym do lokalu. Organ II instancji orzekł, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie legitymuje się tytułem prawno-rzeczowym do nieruchomości, zatem nie posiada legitymacji ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wobec powyższego zaświadczenie nie może być wydane, gdyż faktycznym kreatorem tego postępowania może być podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta [...] w sposób prawidłowy ustalił legitymację procesową w postępowaniu, zatem zdaniem Kolegium prowadzenie postępowania pod względem oceny merytorycznej było zbędne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, K. R. zawnioskował o zmianę zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 października 2021 r. nr AR. 7120.54.24.2021.AS58 i wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy z uwagi na duży stopień skomplikowania sprawy. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: ­ art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w szczególności brak odniesienia się do przedłożonej "Opinii" mgr inż. J. K. i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym poprzez ocenę materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i nieobiektywny, poprzez dokonanie ustalenia, które nie zostało poparte dogłębną analizą materiału dowodowego i jest jednostronne, dowolne oraz wykraczające poza swobodną ocenę dowodów; ­ art. 9, art. 11 i 107 § 3 k.p.a., poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, brak wskazania podstawy faktycznej i prawnej, którą organ kierował się przy jego wydaniu, co znacznie utrudnia skarżącemu sformułowanie odwołania; ­ art. 7 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie w sposób nieprzewidywalny i nieuwzględniający słusznego interesu skarżącego; ­ art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na korzyść skarżącego pomimo, iż zasada ta ma rangę zasady ogólnej; ­ art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności: nieustalenia na podstawie przedłożonych dokumentów, czy wskazywany lokal spełnia wymogi samodzielności oraz w przypadku uznania za konieczne wykazania interesu prawnego przez skarżącego (co skarżący kwestionuje gdyż wskazuje, iż zaświadczenie w trybie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. powinno być wydane z urzędu) — niewezwania skarżącego do wykazania takiego interesu; a także zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: ­ art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 3 u.w.l., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania poprzez domaganie się w sprawie od skarżącego wykazania interesu prawnego przy żądaniu wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu w sytuacji, gdy wskazane przepisy ściśle określają przesłanki jakie musi spełniać lokal, do uznania go za lokal samodzielny, a wśród nich nie ma przepisu wymagającego by wnioskodawca wykazał się interesem prawnym. Skarżący zarzucił również błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że nie wykazał interesu prawnego w żądaniu uzyskania potwierdzenia samodzielności lokalu podczas, gdy w złożonym zażaleniu wskazywał, iż swój interes prawny wywodzi z normy prawa cywilnego normującego zasiedzenia nieruchomości wskazując, iż przed Sądem Rejonowym w [...] z jego wniosku toczy się postępowanie o zasiedzenie lokalu, o którego wydanie zaświadczenia o samodzielności wnosi, a powyższe zaświadczenie ma stanowić dowód w sprawie cywilnej. Ponadto błąd ten polega na uznaniu, że skarżący nie posiada żadnego prawa do lokalu, w sytuacji gdy żaden przepis prawa nie wymaga by zaświadczenie było wydane na wniosek osoby legitymującej się prawem do lokalu, a z przepisów ustawy o własności lokali wynika, iż właściwy organ wydaje zaświadczenie w przypadku spełnienia przez lokal przesłanek ustawowych. W uzasadnieniu skargi, K. R. wyjaśnił, że z dołączonej przez niego do wniosku opinii rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej wynika, że lokal nr [...] położony na II piętrze w kamienicy przy ul. [...] w [...] stanowi samodzielny lokal wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi i składającego się z 2 pokojów, przedsionka, kuchni, łazienki. Lokal wyposażony jest w instalację wody i kanalizacji w pomieszczeniach kuchni i łazienki oraz w instalację c.o. Do lokalu mieszkalnego prowadzi wejście bezpośrednio z klatki schodowej i korytarza poprzez drzwi wejściowe, bez konieczności korzystania z innych samodzielnych lokali zlokalizowanych w tym budynku. Zatem pod względem technicznym, przedmiotowy lokal spełnia wszelkie wymogi do uznania jego samodzielności, zgodnie z art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 3 u.w.l. Skarżący wyjaśnił, że w przedmiotowym lokalu jest zameldowany od 12 lat, co świadczy o uznaniu go za lokal mieszkalny. Zdaniem skarżącego nie można odmówić wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 2 u.w.l. skoro lokal został legalnie wybudowany, zgodnie z obowiązującym w danym czasie prawem. Samodzielność lokalu należy do sfery faktu i jest kategorią obiektywną, niezależną od uznaniowej oceny organu, który wydaje zaświadczenie. Skarżący wskazał, iż żaden przepis prawa nie wskazuje na konkretną osobę uprawnioną do wystąpienia o zaświadczenie o samodzielności lokalu, o jego wydanie może ubiegać się każdy. Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym, stanowiącym wyłączny dowód na okoliczność spełniania przez lokal wymogów samodzielności w rozumieniu ustawy o własności lokali, a więc stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów. Zaświadczenie to należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa. Skarżący wskazał, że interes prawny, na który się powołuje, domagając się wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu wywodzi z art. 172 § 1 i art. 172 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.; dalej: k.c.). Skarżący wyjaśnił również, że przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział Cywilny (sygn. akt [...]) toczy się postępowanie o zasiedzenie przedmiotowego lokalu. W przedmiotowym postępowaniu skarżący wskazywał, iż z początkiem 1986 r. podjął inicjatywę o wzniesieniu nadbudowy II piętra kamienicy przy ul. [...] w [....]. Budynek posiadał tylko parter i I piętro. Budowa II piętra zakończyła się 31 maja 1986 r. Skarżący po wybudowaniu II piętra w budynku objął je w samoistne posiadanie. Uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu ma więc obalić dowód przeprowadzony przez przeciwnika procesowego w postępowaniu cywilnym, a zatem chodziło o wydanie zaświadczenia w sytuacji powołania się na potrzebę wykorzystania zaświadczenia przed innym organem (sądem powszechnym). W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), kryterium sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi zgodność z prawem. Sprawując tę kontrolę, Sąd w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przyczyna, dla której odmówiono wydania zaświadczenia w okolicznościach niniejszej sprawy była zdaniem Sądu wadliwa. O możliwość wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu decyduje treść art. 217 i art. 218 k.p.a. w powiązaniu z art. 2 ust. 2 i ust. 3 u.w.l. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.w.l., samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Powyższa definicja ma charakter samodzielny i pełny, nie ma w niej w szczególności odesłania do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani do treści decyzji wydawanych w procesie budowalnym. Takie odesłania zawarte są w art. 2 ust. 1a ww. ustawy, który dotyczy ustanowienia odrębnej własności lokalu, a więc prawnej formy przekształcenia stanu istniejącego. Stosownie do art. 2 ust. 3 u.w.l., spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Zaświadczenie o samodzielności lokalu, o którym mowa art. 2 ust. 3 u.w.l., stanowi zaś potwierdzenie istniejącego stanu faktycznego (zob. wyrok WSA w Krakowie z 29 stycznia 2019 r., II SA/Kr 1429/18, LEX nr 2618407). Ma ono służyć w dalszej kolejności ustanowieniu odrębnej własności lokalu jednakże samo zaświadczenie o samodzielności lokalu ma rozstrzygać o spełnieniu wymogów technicznych określonych w art. 2 ust. 2 u.w.l. Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest bowiem dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu. Jest ono niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej, z nieruchomości głównej. Wydzielenie zaś lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności i jego wpisu do księgi wieczystej (zob. R. Dziczek [w:] Własność lokali. Komentarz. Wzory pozwów i wniosków sądowych, wyd. VIII, Warszawa 2021, art. 2). Sama definicja samodzielnego lokalu mieszkalnego zawarta w art. 2 ust. 2 u.w.l., określa jedynie co może stanowić przedmiot prawa własności lokalowej, określa fizyczne warunki przedmiotu tego prawa. W żadnym jednak razie nie daje podstaw do uznania, że rzecz spełniająca te warunki fizyczne, jest prawem odrębnej własności lokalu (zob. wyrok SA w Lublinie z 26 listopada 2020 r., I ACa 566/19, LEX nr 3112540). W zaskarżonym postanowieniu Kolegium uzasadniało odmowę wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu brakiem po stronie Skarżącego interesu prawnego w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia z uwagi na brak tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości. Art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przekonaniu Sądu interes prawny, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. może być wywodzony zarówno z norm prawa materialnego, jak i przepisów procesowych. Zatem interes prawny ma osoba, która chce się posłużyć zaświadczeniem w postępowaniu wyjaśniającym w innej sprawie, z uwagi na zasadę udziału strony w postępowaniu dowodowym, w tym prawo do składania wniosków dowodowych (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 217). Jak podnosił Skarżący już w zażaleniu, przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie o zasiedzenie przedmiotowego lokalu na skutek złożonego przez Skarżącego wniosku. Zaświadczenie o samodzielności lokalu stanowi natomiast wyłączny dowód na okoliczność spełnienia przez lokal wymogów samodzielności. Okoliczność złożenia wniosku do SR w [...] Skarżący udokumentował wraz z wniesieniem zażalenia. Należy więc uznać, że wskazywany przez Skarżącego interes prawny ma charakter procesowy, gdyż wynika z potrzeby przedłożenia w toku postępowania cywilnego zaświadczenia o samodzielności lokalu na okoliczności wywodzone przez Skarżącego. Sąd podziela bowiem wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko zgodnie z którym, interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia nie musi pokrywać się z interesem prawnym w znaczeniu materialnoprawnym. Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wystarczająco może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie korzyści, jaką spodziewa się ta osoba odnieść z wykorzystania zaświadczenia w innym postępowaniu (zob. wyroki WSA w Krakowie: z 7 maja 2019 r., III SA/Kr 256/19, LEX nr 2652794 i z 13 maja 2014 r., II SA/Kr 445/14, LEX nr 1467866). Należy więc uznać, że Skarżący w niniejszej sprawie wykazał fakt legitymowania się interesem prawnym w uzyskaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu. Z tych powodów Sąd uznał, że odmowa wydania zaświadczenia z powołaniem się na brak wykazania przez Skarżącego interesu prawnego w jego uzyskaniu nie znajduje umocowania w świetle art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z treścią art. 2 ust. 2 i ust. 3 u.w.l. Zatem wniosek Skarżącego z dnia 5 października 2021r. w toku ponownego rozpoznania sprawy będzie wymagał merytorycznego rozpoznania pod względem spełnienia przez lokal przesłanek samodzielności wskazanych w art. 2 ust. 2 u.w.l. Odrębną kwestią jest natomiast sama skuteczność złożonego przez Skarżącego wniosku o stwierdzenie nabycia własności lokalu w drodze zasiedzenia, która wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 października 2021r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postepowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.