II SA/Wa 3710/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi H. K. na akt Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do najmu lokalu mieszkalnego stwierdza nieważność zaskarżonego aktu

H. K. złożyła do Burmistrza [...] wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Burmistrz [...] aktem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] wyjaśnił, że sprawy dot. wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy rozpatrywane są na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.611) i uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie z § 13 załącznika nr 1 powołanej wyżej uchwały przydział lub zamianą lokalu mieszkalnego może otrzymać wyłącznie osoba, która uzyskała pozytywną opinią Społecznej Komisji Mieszkaniowej i jest umieszczona na liście rocznej osób oczekujących na wynajem lub zamianą lokalu mieszkalnego. Sprawa mieszkaniowa wnioskujących była rozpatrywana przy współudziale Społecznej Komisji Mieszkaniowej na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2021 r. Komisja Mieszkaniowa po zapoznaniu się ze złożonymi dokumentami rozpatrzyła wniosek o wynajem lokalu mieszkalnego negatywnie. Stanowisko to spowodowane jest tym, że zgodnie § 5 ust 1 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej o wynajem lokalu mieszkalnego mogą się ubiegać osoby, które są zameldowane na pobyt stały na terenie Gminy [...]. Obecnie wnioskująca wraz z rodziną nie jest zameldowana na pobyt stały w Gminie [...]. Ponadto w zasobach Gminy [...] brak jest niezamieszkałych lokali mieszkalnych. Poinformował, że gmina uzyskuje lokale mieszkalne tylko z ruchu ludności, przeważnie w wyniku śmierci samotnych najemców. Odzysk lokali mieszkalnych jest minimalny, a uzyskiwane lokale są w złym stanie technicznym i wymagaj remontu. Sytuacja taka uniemożliwiła zrealizowanie listy osób oczekujących na wynajem lokalu mieszkalnego z 2021 r. Burmistrz [...], biorąc powyższe pod uwagą oraz negatywną opinię Komisji Mieszkaniowej stwierdził, że nie ma możliwości pozytywnego załatwienia złożonego wniosku o wynajem lokalu mieszkalnego. H. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. Zaskarżonemu pismu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 10 i § 12 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z poźn. zm.), poprzez ograniczenie się do stwierdzenia, że jest osobą niezameldowaną na terenie miasta [...] i brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie sytuacji materialnej i spełniania pozostałych warunków zawartych w uchwale Rady Miejskiej, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że nie wykazała uprawnień do wpisania na listę oczekujących na lokal z mieszkaniowego zasobu gminy. Zdaniem skarżącej wskazane przepisy § 10 i § 12 załącznika nr 1 do uchwały zostały naruszone również poprzez zastosowanie zapisów uchwały Rady Miejskiej niegodnych z prawem, tj. § 5 ust. 1, mówiących o warunku zameldowania na terenie gminy oraz zamieszkiwaniu na terenie gminy co najmniej 5 lat, ograniczając tym z góry określoną kategorię mieszkańców prawa do brania udziału w życiu społeczności lokalnej, w tym uzyskiwania świadczeń na terenie gminy, o w konsekwencji uznania, że nie spełnia warunków określonych w § 13 uchwały Rady Miasta i odmowę zakwalifikowania do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony. Skarżąca w związku z powyższymi naruszeniami wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej czynności Urzędu Miasta w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o 1) odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w całości, ewentualnie 2) odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w całości, ewentualnie 3) oddalenie skargi w całości, 4) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Skarga winna podlegać odrzuceniu z uwagi na przekroczenie ustawowego terminu na jej złożenie. Kwestionowane przez skarżącą pismo jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z akt postępowania wynika, iż pismo to skarżąca odebrała w dniu 12 sierpnia 2021 r.. Z daty stempla pocztowego na kopercie, w której skarga wpłynęła do Sądu wynika, że skarga została nadana 16 września 2021 r. Zgodnie zaś z art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu. O wydaniu aktu zaś w postaci pisma organu z dnia [...] sierpnia 2021 r. skarżąca dowiedziała się najpóźniej w dacie jego odbioru tj. w dniu 12 sierpnia 2021 r. Zdaniem organu przepis art. 53 § 2a p.p.s.a., na który powołuje się skarżąca, nie dotyczy pisma będącego przedmiotem skargi, które to pismo jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i dla którego ustawodawca przewidział w art. 53 § 2 p.p.s.a. konkretny termin, w którym ten akt może być zaskarżony. W tych okolicznościach, z uwagi na niezachowanie terminu do wniesienia skargi, skarga winna polegać odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Kolejną przesłanką uzasadniającą, według organu, odrzucenie skargi w całości jest przepis art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., z uwagi na fakt, że Urząd nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a to właśnie Urząd jako organ w skardze wskazała skarżąca. Niezależnie od tego organ wskazał, że nie doszło do naruszenia § 10 uchwały, ponieważ przepis ten reguluje przypadki, w których Burmistrzowi [...] przyznano uprawnienie do wskazania osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu, nie umieszczonych na rocznych listach osób uprawnionych do najmu lokalu. Katalog przypadków wymienionych w omawianej regulacji nie jest co prawda katalogiem zamkniętym ale skarżąca nie znajduje się w żadnej z sytuacji wymienionych w tym przepisie. Co więcej, użyte w omawianym przepisie sformułowanie Burmistrz [...], po zasięgnięciu opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej może, wskazać osoby (...)", oznacza uprawnienie do podjęcia opisanych działań a nie obowiązek. Zdaniem organu, nie został również naruszony § 12 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...], który reguluje kwestie proceduralne poprzedzające zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Również materiał dowodowy, wbrew twierdzeniom skarżącej, został wszechstronnie zbadany w wyniku czego obiektywnie stwierdzono brak spełnienia przez wnioskodawczynię jednej z przesłanek określonych w § 5 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2011 r. tj. przesłanki zameldowania na terenie gminy [...] przez okres 5 lat. Organ odrzucił także zarzut naruszenia § 10 i § 12 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w zw. z art. 16 i 32 Konstytucji RP poprzez zastosowanie § 5 ust. 1 tej uchwały, ograniczając tym z góry określoną kategorię mieszkańców mających prawo do brania udziału w życiu społeczności lokalnej, w tym uzyskiwania świadczeń na terenie gminy a w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie spełniła warunków określonych uchwałą i odmowę zakwalifikowania do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony. Zdaniem organu ustanowione w uchwale zasady nie naruszają przepisów prawa, mieszczą się w swobodzie gminy do ustalania aktów prawa miejscowego we własnym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie kontrolą sądowoadministracyjną objęty został akt administracyjny z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...], mocą którego odmówiono H. K. uwzględnienia jej wniosku o umieszczenie na liście osób uprawnionych do najmu lokalu mieszkalnego. Akt ten wydany został przez Burmistrza [...]. Zaskarżony przez skarżącą w niniejszej sprawie akt mieści się, w ocenie Sądu, w katalogu aktów i czynności wymienionych w przepisie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga zatem, wbrew twierdzeniom organu, nie podlega odrzuceniu, ze względu na uchybienie terminu do jej wniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że uchwała Zarządu Dzielnicy m.st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. NSA stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego aktu stanowiła uchwała abstrakcyjna nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] listopada 2011 r., poz. [...]), która zawiera zarówno przepisy materialne jak i procesowe – reguluje tryb podejmowania aktów w sprawie, jak również faktyczne podstawy ich przyjęcia. Do takich aktów w sprawach indywidualnych nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co powoduje, że nie podlegają one kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Uchwały te podlegają jednak badaniu przez sąd pod kątem zasad dobrej administracji i konstytucyjnej zasady – wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP – działania w granicach i na podstawie prawa. W ocenie Sądu, Burmistrz [...] nie rozpoznał niniejszej sprawy z poszanowaniem tych zasad. Zaskarżony akt odmawiający zakwalifikowania H. K. do umieszczenia na rocznej liście osób uprawnionych do najmu lokalu w ramach mieszkaniowego zasobu Gminy [...] oparty został na przepisie § 5 ust. 1 załącznika nr 1 do powołanej uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2011 r. Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. uchwały, Gmina wynajmuje wolne lokale mieszkalne osobom: - nie mającym zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, posiadającym niskie dochody i które są zameldowane na pobyt stały i zamieszkują na terenie gminy co najmniej 5 lat, - które nie posiadają mieszkań własnościowych, własności lub współwłasności nieruchomości, tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, - zamieszkują w lokalach, w których nie występują zaległości czynszowe. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 611 z późn. zm.), który został powołany w podstawie prawnej uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2011 r. stanowi, że gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372) mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Mieszkańcem gminy jest zaś osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie danej gminy. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 Kodeksu cywilnego). W świetle powyżej powołanych przepisów, ustawodawca określił zatem kategorie osób, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, a osobami takimi są osoby nie mające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, zamieszkujące na terenie gminy, posiadające niskie dochody. Organ nie może zatem bez głębszej analizy pozbawiać możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z gminnego zasobu mieszkańca gminy, który spełnia podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu). Nie mają więc znaczenia, jak słusznie wskazano w skardze, kwestie natury administracyjnoprawnej, a w szczególności fakt zameldowania na terytorium gminy. Członkostwo we wspólnocie samorządowej zależy bowiem od zamieszkania, a nie od zameldowania na terenie gminy. A zatem osoby, które przebywają na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu, są z mocy prawa członkami wspólnoty samorządowej, wobec których gmina ma tworzyć warunki do zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych, czy też - w przypadku gospodarstw o niskich dochodach - zaspokajać ich potrzeby mieszkaniowe. Powołane w uchwalonej w dniu [...] października 2011 r. uchwale przepisy prawa rangi ustawowej nie wiążą w jakikolwiek sposób możliwości uzyskania mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy z przesłanką zameldowania na terenie gminy, której spełnienie uprawniałoby dopiero wnioskodawcę do ubiegania się o lokal komunalny. Jednakże fakt członkostwa we wspólnocie samorządowej winien zostać wykazany (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn.. akt I OSK 2790/13 - dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, rada gminy powinna regulować wszystkie wskazane w tym przepisie elementy. Może zamieścić w uchwale jeszcze inne zagadnienia potrzebne do określenia kryteriów weryfikacji. Nie oznacza to, wbrew zarzutom skargi, ustanowienia kryteriów wykluczających podmiotowo jakąkolwiek kategorię wnioskodawców. Organ w zaskarżonym akcie w żadnym zakresie nie ustalił, a w konsekwencji nie rozważył zaistnienia bądź braku zaistnienia po stronie skarżącej przesłanek wskazanych w § 5 uchwały nr [...] Rady Miasta [...]. Trudna sytuacja w zasobie mieszkań komunalnych będących w dyspozycji Gminy [...], na którą powołał się organ w zaskarżonym akcie, nie jest wymieniona w załączniku do ww. uchwały jako przesłanka odmowy uwzględnienia wniosku o najem lokalu mieszkalnego. Konkludując Sąd stwierdza, iż zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów materialnych i procesowych zawartych w Uchwale. Organ bowiem, podejmując rozstrzygnięcie o odmowie zakwalifikowania na roczną listę osób uprawnionych do najmu lokalu nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego istotnego w sprawie materiału dowodowego, nie czyniąc istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V p.p.s.a., regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 ww. ustawy). Tak więc, nawet w przypadku oddalenia skargi, Sąd nie ma podstaw prawnych do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.