II SA/Rz 274/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi L. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 grudnia 2021 r. nr SKO.415/316/2021 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 lipca 2021 r. nr AR.6733.67.14.2021.MJ67; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej L. N. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 15 grudnia 2021 r. nr SKO.415/316/2021 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z dnia 13 lipca 2021 r. nr AR.6733.67.14.2021.MJ67 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021r. poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4 oraz art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). Jak wynika z akt sprawy, działając w oparciu o wniosek M. i J. T., Prezydent decyzją z dnia 13 lipca 2021 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego pod nazwą: "budowa sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej" – inwestycja o znaczeniu lokalnym (gminnym) - na działkach nr [...] i [...] obr. [...] położonych przy ulicy [...] w [...]. Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz orientacyjną trasę jej przebiegu oznaczono na załączniku graficznym. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła L. N. (dalej: "skarżąca"), właścicielka działki nr ewid. [...]. Skarżąca podniosła, że nie zgadza się na ustalony przebieg inwestycji, ponieważ odbiega on od dokonanych wcześniej uzgodnień (instalacja miała przebiegać maksymalnie w odległości 70 cm od granicy jej działki) oraz ogranicza zabudowę jej działki zgodnie z przepisami prawa budowlanego. W wyniku rozpoznania odwołania, SKO decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego jest aktem administracyjnym o charakterze związanym, co oznacza, że jeśli planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w przepisach prawa i nie narusza przepisów odrębnych, nie jest prawnie dopuszczalne wydanie decyzji odmownej. Kolegium wskazało, że wniosek złożony przez inwestora był kompletny i umożliwiał dokonanie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a jednocześnie planowana inwestycja nie koliduje z postanowieniami przepisów odrębnych. SKO podkreśliło, że sprzeciw lokalnych mieszkańców nie może decydować o odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej, ponieważ takiej podstawy odmowy nie przewidują przepisy. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu toczącym się na wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ani też rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588 ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca ponownie podniosła, że nie zgadza się na przebieg inwestycji. Zaznaczyła, że uzgodnienia z inwestorami, co do przebiegu inwestycji, były prowadzone przez jej syna K. N., zaś sama nie była informowana o planowanym przebiegu inwestycji w toku prowadzonego postępowania. Wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz o przesłuchanie jej oraz jej syna na rozprawie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji naruszają przepisy w sposób uzasadniający ich uchylenie. Kontroli Sądu poddano decyzje ustalające lokalizację inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu nie wyjaśniono, że w sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, jak również jego lokalizacji, co ma zasadnicze znaczenie dla realizacji przyszłej inwestycji. Z wnioskiem o lokalizację inwestycji celu publicznego wystąpili M. i J. T. właściciele działek [...] i [...]. We wniosku zwrócili się o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej przez działki [...] własności skarżącej i [...] stanowiącej własność M. W. wskazując, że granice terenu objętego wnioskiem oznaczono na kopii mapy zasadniczej kolorem czerwonym. Organy obu instancji ustalając lokalizację stanęły na zgodnym stanowisku, że wniosek odpowiada warunkom formalnym, zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a co za tym idzie w myśl art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji. Właścicielka działki [...] konsekwentnie w odwołaniu, a następnie w skardze zarzuca realizację inwestycji kosztem jej działki i zmniejszenie w ten sposób wartości jej działki. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że godnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Zgodnie z kolei z art. 6 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są między innymi budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. ( pkt 3 powołanego przepisu). W judykaturze wskazuje się, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego (gminnego) lub ponadlokalnego. Tak, więc z treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r., II OSK 648/09; tenor tego wyroku podzielony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 907/14, oraz z 28 listopada 2017 r., II OSK 237/17 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawsze inwestycja celu publicznego nakierowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien zatem każdorazowo wykazać w złożonej dokumentacji, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego, patrz wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 567/18, wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 648/09 ). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23.05.2017 r., II OSK 2407/15, uznał za wadliwe takie rozumienie przepisu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym każda inwestycja realizująca cele z art. 6 u.g.n. jest inwestycją celu publicznego. Gdyby, jak podkreślił chciano traktować na zasadzie równości inwestycję celu publicznego z każdym zamierzeniem wymienionym w katalogu art. 6 u.g.n., wprowadzenie dwuelementowe definicji legalnej w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. byłoby zbędne i naruszałoby zasady poprawnej legislacji (por. Z. Czarnik, A.S. Tokarz, Potrzeba społeczna istotną cechą pojęcia łączności publicznej jako celu publicznego, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka", Nr 2011/3 (24), s. 22). Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, że nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 395-396, także wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 listopada 2015 r., II SA/Kr 1141/15). W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji zabrakło rozważań w tym zakresie, zostały one całkowicie pominięte. Wprawdzie, jak była o tym mowa wyżej zgodnie z art. 6 pkt 3 u.g.n. celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania, a zatem można byłoby stwierdzić, że przesłanka przedmiotowa została spełniona. Biorąc pod uwagę wnioskowaną inwestycję tj. sieć wodociągową i kanalizację sanitarną można domniemywać, że inwestycja dotyczy realizacji celu publicznego. Sieć kanalizacji sanitarnej w gminie to bowiem zespół naczyń połączonych stanowiący zwarty system składający się z indywidualnych odbiorców usługi odprowadzania ścieków. Całkowicie niewyjaśniona pozostała druga przesłanka tj. zasięg tej inwestycji. Nie ustalono kto poza wnioskodawcami ma korzystać z tej inwestycji, czy ma ona służyć społeczności lokalnej, czy też wyłącznie wnioskodawca. Wątpliwości te są o tyle uzasadnione, że działki inwestorów [...] położone są jako ostatnie w ciągu działek. Przed nimi znajdują się działki [...] - działka skarżącej, [...]. Nie wiadomo czy działki te korzystają już z instalacji, a jeśli nie, czy będą z nich mogły skorzystać. Z mapy wynika, że wzdłuż działek znajduje się rura ks 200, której przebieg kończy się na działce skarżącej. Z kolei przebieg planowanej inwestycji wskazuje na to jakby miała to być całkiem nowa inwestycja prowadząca bezpośrednio do działek inwestorów. Ustalenia organów nie odnoszą się do tych kwestii, tak jakby złożenie wniosku o lokalizację inwestycji celu publicznego zwalniało organ z jakichkolwiek ustaleń. Brak tych ustaleń ma bezpośredni wpływ na kwestię ustalenia przebiegu planowanej inwestycji. Co do zasady, w zakresie przebiegu inwestycji, organ związany jest wnioskiem inwestora. Nie mniej jednak decyzja powinna określać go zgodnie z wnioskiem oraz w sposób precyzyjny. Jak stanowi art. 52 ust. 2 u.p.z.p.: wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: 1) mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej; 1a) określenie granic terenu objętego wnioskiem; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Porównując treść wniosku z dołączoną do niego mapą, Sąd stwierdza nieścisłości, których konsekwencje znalazły się w decyzjach organu obu instancji. Sąd zauważa bowiem, że wnioskodawcy jako przebieg inwestycji wskazali między innymi działkę skarżącej [...]. Na mapie zasadniczej dołączonej do wniosku wskazano, że granice trenu objętego wnioskiem zostały oznaczone kolorem czerwonym, linią przerywaną z dwoma kropkami. Tymczasem analiza mapy wskazuje, że linia odpowiadająca opisowi znajduje się tylko po jednej stronie wzdłuż działki [...]. Po przeciwnej stronie linia czarowana jest ciągła. Powoduje to nieścisłości co do faktycznego zasięgu inwestycji. Problem ten jest o tyle istotny, że z dołączonej z kolei do decyzji mapy wynika, że linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone cienką czarną przerywaną linią zostały nakreślone wzdłuż granicy między innymi działki [...], co oznacza, że inwestycja położona jest poza tą działką. Również orientacyjna trasa przebiegu sieci wodociągowej i kanalizacji przebiega jedynie po działce [...]. W takiej sytuacji stwierdzić należałoby, że treść decyzji nie odpowiada wnioskowi, który jako teren inwestycji przewidywał również działkę [...]. W takiej jednak sytuacji niezrozumiałe pozostają zarzuty skarżącej, że inwestycja przebiega przez jej działkę. Ostatecznie nie wiadomo czy inwestycja ma przebiegać, tak jak wskazano we wniosku i sentencji decyzji przez działkę [...], czy też, jak wynika z załącznika graficznego poza nią. Rozbieżności pomiędzy wnioskiem, a decyzją powodują, że nie wyjaśniona została kwestia lokalizacji przebiegu inwestycji, która ma zasadnicze znaczenie w sprawie. Ponadto wbrew nakazowi ustawowemu nie określono terenu, na który inwestycja będzie oddziaływać. Odnosząc się z kolei do wymagań proceduralnych stwierdzić należy, że w aktach znajdują się dokumenty dotyczące dokonania stosownych obwieszczeń, o jakich mowa w art. 53 ust. 1 u.p.z.p., ale brak jest dowodów na to, że obwieszczenia o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji organu I instancji zostały wywieszone, gdzie i przez jaki czas, jak uczyniono to chociażby przy decyzji organu II instancji. Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Z uwagi na konieczny do wyjaśniania zakres sprawy Sąd uchylił również decyzję organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. O kosztach, na które składa się zwrot wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.