II SA/Rz 223/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu R.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - sprzeciw oddala -

Przedmiotem sprzeciwu R. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "SKO") z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadniania i akt administracyjnych sprawy wynika, że 16 października 2020 r. R. M. zwrócił się do Wójta Gminy o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na niepełnosprawnym ojcem C. M.. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Wójt odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ wskazał, że ojciec wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie z 8 kwietnia 2016 r., wydane na stałe). Znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 19 lutego 2016 r., natomiast daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Ustalono także, że C. M. pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tej sytuacji wobec braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś.r.") oraz przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. - współmałżonek osoby wymagającej opieki nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, organ uznał, że świadczenie nie może zostać przyznane. R. M. złożył odwołanie od tej decyzji "ze względu na istniejącą dysproporcję miedzy wykładnią językową decyzji a wykładnią systemową, funkcjonalną i celowościową w związku z istniejącym stanem faktycznym w zakresie ciążącego obowiązku opieki oraz w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych". Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. SKO, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ powołując się na wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, wskazał, że powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, należy dokonywać oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. Organ wskazał także, że sam fakt, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przesądza negatywnej decyzji wobec wnioskodawcy. Koniecznym jest wyjaśnienie, czy małżonka osoby wymagającej opieki jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. W sprzeciwie od powyższej decyzji R. M. zarzucił, że Kolegium rozpatrując sprawę pominęło fakt, że w rodzinie funkcjonują już dwie osoby niepełnosprawne (C. M. oraz E. M.). Takie rodziny mają prawo do szczególnej, ponadstandardowej pomocy. Analiza sytuacji rodziny winna zatem dotyczyć całej rodziny, a nie zostać ograniczona do oceny sytuacji trzech osób: osoby wymagającej opieki – C. M., jego współmałżonki - T. M. oraz wnioskodawcy (syn) – R. M.. Zdaniem wnoszącego koniecznym jest "zasięgnięcie opinii sądu administracyjnego". W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jako nieuzasadniony, został przez Sąd oddalony w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zaskarżona do WSA decyzja SKO została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Dlatego wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e p.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na art. 138 § 2 k.p.a., a w rezultacie czy organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji organu pierwszej instancji zarzutów. Ten środek sądowej kontroli administracji ma przeciwdziałać zbędnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego na skutek wydawania w toku postępowania kolejnych decyzji kasatoryjnych. Sąd nie powinien jednak autorytatywnie wypowiadać się o zagadnieniach merytorycznych związanych ze stosowaniem norm prawa materialnego. W postępowaniu wszczętym ze sprzeciwu, sąd skupia się na ocenie, czy w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i na którym organie powinien spoczywać obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego oraz wydania decyzji co do meritum (zob. W. Piątek, Glosa do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. II SA/Bk 940/17, OSP 2019, nr 10, s. 177). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a). Jednocześnie, od wyroku uwzględniającego skargę, nie przysługuje środek odwoławczy o czym stanowi art. 151a § 3 P.p.s.a. Reasumując, tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, CBOSA). Po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów sprzeciwu oraz treści wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej SKO, Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, Kolegium w sposób należyty wykazało naruszenie przez Organ I instancji przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., w związku z przepisem prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Wyjaśniono trafnie, iż w myśl tego przepisu u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje wnioskodawcy, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dokonując wykładni przytoczonej regulacji u.ś.r. odwołano się do stanowiska wyrażonego przez WSA w Rzeszowie wyroku z dnia 24 czerwca 2020 r., o sygn. II SA/Rz 288/20, CBOSA, z którego wynika, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje aktualnie wykładnia celowościowa i systemowa wyżej powołanej normy. Podkreślono, iż pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie w zastępstwie współmałżonka niemającego takiej możliwości, osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. W oparciu o kolejne orzeczenie WSA w Rzeszowie z dnia 10 czerwca 2020 r., o sygn. II SA/Rz 182/20, CBOSA, wyjaśniono również, że nie do przyjęcia jest sytuacja, w której stan zdrowia obojga współmałżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, a jednocześnie inny członek rodziny, który chce sprawować nad nimi opiekę nie może uzyskać świadczenia, które uzyskałby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Kolegium, przenosząc na grunt rozpoznawanej sprawy powyższe stanowisko orzecznictwa stwierdza, iż wydane przez Organ I instancji rozstrzygnięcie ma charakter przedwczesny, bowiem nie przeprowadzono w sposób należyty postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tego czy żona C. M. pomimo braku legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Zauważono również, iż powołany wyżej przepis prawa materialnego (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.), powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 lub ust. 1b art. 17 u.ś.r., nie będąca sprawnym małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Kolegium zawarło w uzasadnieniu niezbędne wytyczne, aby Organ I instancji zastosował się do przedstawionej oceny prawnej i przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające w szczególności pod kątem weryfikacji czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem wyrażonej w decyzji kasacyjnej wykładni art 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W przekonaniu Sądu, motywy ujawnione w uzasadnieniu w decyzji SKO odpowiadają treści art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium posługując się stosownym dla sprawy orzecznictwem sądowoadministracyjnym oraz przepisami prawa materialnego, wykazało należycie, że Organ I instancji nie ustalił wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych związanych z realną możliwością wykonywania przez żonę osoby niepełnosprawnej czynności opiekuńczych. Dla poparcia tego sposobu wykładni przepisów odwołano się do reprezentatywnego stanowiska sądów administracyjnych. Określony w decyzji SKO konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie co zostało należycie wytłumaczone stronie wnioskującej. Co więcej, Organ ten wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dlatego nie może być mowy o naruszeniu przez SKO art. 138 § 2 K.p.a., co spowodowało konieczność oddalenia sprzeciwu jako niezasadnego. Podnoszone przez stronę w sprzeciwie wątpliwości oraz pytania dla kwestii prawidłowości zastosowania przez SKO art. 138 § 2 K.p.a. nie miały znaczenia. Ujawnione w skardze okoliczności mogą być natomiast przedmiotem rozważań i wyjaśnień Organów właściwych w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym kontynuowanym na skutek kasacyjnej decyzji SKO. W ramach kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a, Sąd władny jest wyłącznie zbadać zaistnienie podstaw do zastosowania tej regulacji bez dokonywania w sposób bezpośredni wykładni właściwych w sprawie przepisów prawa materialnego. W postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem, sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w ramach, których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Ponieważ decyzja SKO nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. jak również innych regulacji procesowych, to powinna pozostać w obrocie prawnym, jako sprzyjająca realizacji zasady praworządności - art. 7 K.p.a. Z tych motywów sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.