II SA/Rz 201/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - skargę oddala -

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB"), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: "P.b."), nakazał P.K. (dalej: "Inwertor"/"Skarżący") w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zlikwidować odkop obok palisady wykonanej na działkach nr 510/7 i 510/8 obręb [...] w [...] od strony dojazdu na działce 495, poprzez ponowne obsypanie zagęszczoną podsypką piaskową do projektowanego poziomu gruntu, to jest 202,89 m n.p.n.m., w terminie do dnia 30 listopada 2019 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na grożące niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Na skutek odwołania Inwestora, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB"), decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. [...], uchylił decyzję PINB w części dotyczącej terminu i w tym zakresie wyznaczył termin wykonania obowiązku do dnia 31 stycznia 2020 r., a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. WINB stwierdził, że poziome deskowanie przylegające do dojazdu na działce nr 495, usytuowane w poziomie tego dojazdu, nadwieszone jest nad wykopem o głębokości około 3,3 m. Krawędź ściany wykopu usytuowanej wzdłuż drogi na działce nr 495 zlokalizowana jest w pasie terenu na działce nr 510/8, między ogrodzeniem budowy a krawędzią dojazdu z płyt jumbo na działce nr 495. Na poziomych deskach zamocowane jest też pełne ogrodzenie z blachy. Od strony działki 495 możliwe jest wejście i wjazd samochodem na poziome deskowanie przez osoby postronne. Tym samym całość terenu budowy realizowanej na działkach Inwestora nie została wygrodzona i osoby postronne mają wstęp na teren budowy realizowanej na działkach nr 510/7 i 510/8, po poziomych deskach, które są nadwieszone nad wykopem o głębokości 3,3 m. Z materiału dowodowego wynika, że pas terenu usytuowany pomiędzy ogrodzeniem z blachy i dojazdem z płyt jumbo, zapadał się kilkakrotnie i był naprawiany. Ponadto, z ekspertyzy technicznej wynika, że "z uwagi na odkopanie palisady, zabezpieczenie w ten sposób drogi wewnętrznej jest rozwiązaniem tymczasowym z pozostawieniem odkopu palisady do 30 listopada 2019 r." Ewentualne pozostawienie takiej głębokości odkopu jest w treści ekspertyzy uwarunkowane zgodą projektanta, weryfikacją wytrzymałościową elementów konstrukcyjnych obudowy wykopu i wykonania instalacji na obudowie wykopu w formie reperów do pomiaru przemieszczeń oraz okresowe sprawdzanie przez geodetę czy nie następuje przyrost przemieszczeń poziomych obudowy. Stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska podlega ocenie organu. PINB wskazał, że zapewnienie bezpieczeństwa nie może być uwarunkowane przyszłymi czynnościami, których wynik nie jest możliwy do ustalenia. Wykonane zabezpieczenie ściany wykopu budzi uzasadnione wątpliwości, ponieważ wejście lub wjazd samochodem na poziome deskowanie nadwieszane nad wykopem o głębokości 3,3 m od strony działki 495 jest dostępne dla osób postronnych. Ponadto, grunt z pasa terenu przyległego do ogrodzenia z blachy jest wypłukiwany na skutek intensywnych opadów deszczu, co potwierdza dokumentacja fotograficzna zgromadzona w aktach. Taka sytuacja stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi – mieszkańców budynków i użytkowników dojazdu na działce 495. Z uwagi na wykonanie obudowy ściany wykopu na działkach Inwestora nie było podstawy do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Z tego względu zasadnie PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., nałożył obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W stanie faktycznym sprawy, wyeliminowanie zaistniałego zagrożenia, a tym samym doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, polega na likwidacji odkopu obok palisady wykonanej na działkach nr 510/7 oraz 510/8, poprzez obsypanie zagęszczoną podsypką piaskową do projektowanego poziomu gruntu. Odnosząc się do zarzutów WINB wskazał, że do odwołania nie dołączono niezbędnych dokumentów sporządzonych przez projektanta; ponadto termin - do końca 2019 roku - już upłynął. Natomiast odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest możliwie ze względu na ochronę dóbr podstawowych (art. 10 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 2096, dalej: "K.p.a."). W skardze Inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 8 § 1 K.p.a., art 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 K.p.a., art. 10 § 2 oraz art 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W konsekwencji doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. W dniu 20 sierpnia 2019 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez Inwestora na działkach nr 510/7 i 510/8 obręb [...] w [...]. Jednocześnie poinformował, że w dniu 11 września 2019 r. odbędą się oględziny wraz z rozprawą administracyjną (k. 9 akt adm.). Z przeprowadzonej rozprawy połączonej z przesłuchaniem świadków sporządzony został protokół wraz z rysunkiem (K. 30 akt jw.). Tak zgromadzony materiał dowodowy legł u podstaw postanowienia PINB z dnia 30 września 2019 r., którym nałożono na Inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 października 2019 r., ekspertyzy technicznej dotyczącej zabezpieczenia ściany północnej wykopu, usytuowanej wzdłuż drogi znajdującej się na działce nr 495 (k. 34). W dniu 1 października 2019 r. PINB zawiadomił o kolejnych oględzinach, wyznaczając termin tej czynności na 28 października 2019 r. (k.36 akt adm.). Dnia 14 października 2019 r. Inwestor przełożył informację uprawnionego geodety i inwentaryzację dotyczącą urządzenia zabezpieczającego (k. 38 akt adm.) oraz w dniu 21 października 2019 r. ocenę projektanta opatrzoną datą 4 października 2019 r. o przedłużeniu możliwości odkrycia skarpy zlokalizowanej wzdłuż zachodniej granicy działki nr 510/7, do 30 listopada 2019 r. (k. 40 akt jw.). Z przeprowadzonych 28 października 2019 r. oględzin PINB sporządził protokół wraz ze szkicami obrazującymi przedmiot postępowania; do protokołu załączono wykonane w czasie oględzin zdjęcia (k. 41 akt adm.). W wykonaniu obowiązku nałożonego postanowieniem, Inwestor w terminie przedłożył ekspertyzę techniczną; we wnioskach i zaleceniach ekspertyzy zaznaczono, że "Z uwagi na odkopanie palisady, zabezpieczenie w ten sposób drogi wewnętrznej jest rozwiązaniem tymczasowym z pozostawieniem odkopu palisady do 30 listopada 2019 r. Dalsze użytkowanie wymaga zgody projektanta (ze względu na cel opracowania), weryfikacji wytrzymałościowej elementów konstrukcyjnych obudowy wykopu i wykonania instalacji na obudowie wykopu w formie reperów do pomiaru przemieszczeń oraz okresowe sprawdzania przez geodetę czy nie następuje przyrost przemieszczeń poziomych obudowy." (str. 6 ekspertyzy). W tym stanie sprawy PINB w decyzji z dnia 14 listopada 2019 r. sformułował szczegółowo opisane nakazy, w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 30 listopada. 2019 r. (decyzja PINB – k. 44 akt adm.). W wyniku odwołania Inwestora, do którego dołączono informację projektanta (z daty "[...], 28 listopada 2019 r.") o możliwości pozostawienia zabezpieczenia wykopu na działkach nr 510/8 i 510/7 do końca 2019 roku, WINB uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej terminu i jednocześnie wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku - do dnia 31 stycznia 2020 r.; w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję PINB. Decyzja WINB z dnia 9 stycznia 2020 r. stanowi przedmiot skargi. II. W skardze sformułowano zarzuty naruszania przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W odniesieniu do przepisów postępowania, skarga wskazuje na art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 8 § 1 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zarzuca też naruszenie art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dostateczny podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji oraz art. 10 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne odstąpienie od zasady umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Podnosi również zarzut naruszenia art 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego bezpodstawne zastosowanie. Zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy, wbrew skardze, był wystarczający do podjęcia zaskarżonej decyzji. W tym zakresie wskazać należy na przedłożone przez Inwestora dokumenty, które w zasadniczej części stanowiły o treści rozstrzygnięcia. I tak jest bezsporne, że roboty budowlane, których dotyczy zaskarżona decyzja, realizowane były na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...]; projekt obejmował wykonanie urządzenia budowlanego (pale CFA), które miało zabezpieczać istniejącą drogę wewnętrzną (na działce nr 495). Projekt przewidywał konieczność wykonania opinki drewnianej na wysokości 40 cm mierząc od góry pali, co związane było z projektowanym obniżeniem, o max. 40 cm, poziomu terenu działki nr 510/7, w odniesieniu do poziomu istniejącego dojazdu na działce nr 495. Podczas oględzin ustalono, że opinka drewniana znajduje się na całej wysokości odkopanych pali, czyli na wysokości do 3,30m, przy czym zmiana ta uznana została przez projektanta (w dniu 21 stycznia 2019 r.), za nieistotną. Projektant zaznaczył jednak, że rozwiązanie takie jest dopuszczalne nie dłużej niż na okres 6 miesięcy od dnia usunięcia gruntu. Jednocześnie projektant zlecił ponowne obsypanie palisady zagęszczoną podsypką piaskową do pierwotnego poziomu gruntu przed okresem jesienno-zimowym. W dniu 19 lipca 2019 r. projektant przedłużył termin odkopania palisady do dnia 30 listopada 2019 r. zaznaczając, że teren drogi należy monitorować, objąć stałą obserwacją i wykonać bieżące naprawy (załącznik nr 10 do protokołu rozprawy z dnia 10 września 2019 r. w aktach adm.). Natomiast wykonana na zlecenie Inwestora ekspertyza techniczna dotycząca odkopu a w szczególności zabezpieczenia, wykonana w wyniku realizacji obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z dnia 30 września 2019 r. dała podstawy do ustalenia, że nie stwierdzono widocznych oznak zmian wytrzymałościowych wykonanych pali; z uwagi jednak na odkopanie palisady zabezpieczenie w ten sposób drogi wewnętrznej jest rozwiązaniem tymczasowym z pozostawieniem odkopu do 30 listopada 2019 r. Powyższe dowody, w szczególności przedłożone przez Inwestora dokumenty, stanowiły wystarczający materiał do poczynienia ustaleń odnośnie do robót budowlanych, które zostały zrealizowane w warunkach odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego (odstępstwo uznane przez projektanta za nieistotne). Uwzględniając z kolei tymczasowość rozwiązania w zakresie wykopu i jego zabezpieczenia oraz stanowisko projektanta, w tym również wyrażone w piśmie załączonym do odwołania (o możliwości pozostawienia zabezpieczenia wykopu na działkach nr 510/8 i 510/7 do końca 2019 roku), dawały podstawę do nałożenia obowiązku likwidacji odkopu obok palisady wykonanej na działkach nr 510/7 i 510/8 od strony dojazdu na działce 495, poprzez ponowne obsypanie zagęszczoną podsypką piaskową do projektowanego poziomu gruntu. Podkreślić należy, że termin wykonania obowiązku w postępowaniu odwoławczym określono do dnia 31 stycznia 2020 r., chociaż projektant wypowiedział się o możliwości pozostawienia zabezpieczenia wykopu tylko do końca 2019 roku. W świetle powyższego Sąd konstatuje, że o naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego nie może być mowy. Stwierdzenie to dotyczy zarzutu uchybienia zasadzie praworządności (art. 6 K.p.a.), zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i zasadzie pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.). Działania organów obu instancji, poczynając od zawiadomienia o wszczęciu postepowania, poprzez gromadzenie materiału dowodowego, aż do wydania decyzji, podejmowane były na podstawie i w granicach prawa. Zasadnie też organy nadzoru budowlanego ustaliły, jakie okoliczności faktyczne miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i w tym zakresie przeprowadziły wystarczające postępowanie dowodowe; podkreślić należy, że procedując realizowały zasadę wyrażoną w art. 8 § 1 K.p.a. Stosownie do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z powołanym wyżej art. 80 K.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Dokonane na tej podstawie ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym warunkom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Na podstawie lektury akt administracyjnych i uzasadnienia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Sąd stwierdza, że organy obu instancji w pełni respektowały obowiązki wynikające ze wspomnianych wyżej przepisów. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia przepisów postępowania wyżej wymienionych, jest bezzasadny. Stwierdzenie to dotyczy także art. 10 § 1 i 2 K.p.a. oraz art 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazać należy, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. II OSK 831/05, ONSA WSA 2006/6, poz. 157), np. że "niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia, o którym mowa przed wydaniem decyzji, uniemożliwiło jej na przykład zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka danej osoby" (vide: postanowienie NSA z 22 marca 2012 r., sygn. II GSK 431/12, LEX nr 1145527). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż skarga (poza zarzutem) na okoliczności takie nie wskazuje. Niezależnie od tego należy zaznaczyć, że WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z powołaniem art. 10 § 2 K.p.a. wskazał, dlaczego odstąpił od zasady wyrażonej w § 1 tego przepisu (vide: uzasadnienie str. 7 in fine). Jeśli chodzi natomiast o podjęcie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art 138 § 1 pkt 2 K.p.a., to przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym oraz uwzględnieniu daty orzekania przez WINB, zastosowanie tego przepisu i wyznaczenie nowego (innego) terminu wykonania obowiązku, w żadnym wypadku nie naruszyło wskazanego unormowania. W świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, jako bezzasadny jawi się również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Przypomnieć należy, że organy trafnie wskazały, że krawędź ściany wykopu usytuowanej wzdłuż drogi na działce nr 495 zlokalizowana jest w pasie terenu na działce nr 510/8, między ogrodzeniem budowy, a krawędzią dojazdu z płyt jumbo na działce nr 495. Od strony działki 495 możliwe jest wejście i wjazd samochodem na poziome deskowanie przez osoby postronne. Tym samym całość terenu budowy realizowanej na działkach Inwestora nie została wygrodzona i osoby postronne mają wstęp na teren budowy realizowanej na działkach nr 510/7 i 510/8, po wyżej wymienionych poziomych deskach. Stan ten, przy uwzględnieniu pisemnego stanowiska projektanta dołączonego do odwołania, kwalifikował się do nałożenia obowiązku mającego oparcie we wskazanym przepisie (nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania). Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) i dlatego skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 tej ustawy.