II SA/Rz 177/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - skargę oddala –

Przedmiotem skargi E. M. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez r. pr. T. K. jest postanowienie Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty [...] (dalej w skrócie: "Starosta") z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 7 lipca 2020 r. skarżący zwrócił się do Starosty o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położnej w D. obj. księgami wieczystymi dawnymi whl [...] i [...] gm. kat. D., stanowiącej własność B. F. i/lub M. F. Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Starosta działając na podstawie art. 61a oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z póżn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 136 ust. 3 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.g.n.") w zw. z art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801) oraz art. 15 zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.) i art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położnej w D. obj. księgami wieczystymi dawnymi whl [...] i [...] gm. kat. D. W uzasadnieniu postanowienia Starosta wyjaśnił, że pomimo wezwania pełnomocnik skarżącego nie przedłożył dokumentów stwierdzających nabycie spadków po rzekomo wywłaszczonych nieruchomościach obj. księgami wieczystymi dawnymi whl [...] i [...] gm. kat. D., a pozostałe dokumenty przekazał w formie kopii zdjęć nie potwierdzonych za zgodność z oryginałem. Starosta wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że krąg podmiotów, które mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a więc mają czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie, której przedmiotem jest zwrot nieruchomości i dokonanie rozliczeń z tytułu jej zwrotu, wynika z art. 136 ust. 3 u.g.n. Do osób tych należy poprzedni właściciel nieruchomości, a w razie jego śmierci - spadkobierca, co wynika wprost z tego przepisu. W postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wniosek musi pochodzić od poprzednich właścicieli (współwłaścicieli), bądź od spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Brak wniosku pochodzącego od współwłaścicieli wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tego w sytuacji, gdy wniosek o zwrot nieruchomości nie pochodzi od osoby uprawnionej, organ ma prawo odmówić wszczęcia postępowania w tej sprawie. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wniosek został wniesiony przez osobę niebędącą stroną i odmówienie na tej podstawie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, podczas, gdy dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a ponadto jak wykazano, wnioskodawca jest następcą prawnym ujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości. Po rozpoznaniu zażalenia, Wojewoda postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w szczególności kopii i zdjęć dokumentów przedstawionych przez pełnomocnika skarżącego wynika, że na podstawie dekretu dziedziczenia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1930 r. [...] spadek po B. F. s. M. M. zmarłym w dniu [...] czerwca 1928 r. w D. na podstawie kondycylu i ustępstwa praw spadkowych z dnia [...] lipca 1929 r. w formie aktu notarialnego do rep. [...] nabyły dzieci: M. M. F. (1/8 cz.), C. F. (1/8 cz.), S. z F. F. (1/8 cz.), M. I. F. (1/8 cz.), M. M. F. s. P. (1/8 cz.), E. F. c. P. (3/8 cz.). Z tego samego aktu wynika, że spadek po B. F. s. M. M. nabyli: 1/4 z 32/112, tj. 8/112 części pb 143/2 obj. zniszczoną whl [...] gm. kat. D. – M. M. F. s. P., 3/4 z 32/112, tj. 24/112 części pb 143/2 obj. zniszczoną whl [...] gm. kat. D. – E. F. c. P. Wojewoda podał, że pełnomocnik skarżącego wskazał, iż skarżącemu przysługuje przymiot strony, gdyż jest synem I. M. c. J. F., którego ojcem był M. F. Wojewoda domniemywa, że wskazany przez pełnomocnika skarżącego M. F. jest tożsamy z M. F. z dekretu dziedziczenia, jednak pełnomocnik nie przedstawił na to żadnych dowodów. Dalej Wojewoda wskazał, że pełnomocnik skarżącego pomimo pisemnego wezwania nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających spadkobranie po poszczególnych członkach rodziny, tj.: aktu zgonu oraz poświadczenia dziedziczenia po J. F. s. M. F., aktu zgonu oraz poświadczenia dziedziczenia po M. F., aktu zgonu I. M. Wojewoda wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić już na wstępnym etapie badania wniosku w przypadku gdy nie ma potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwagi na istnienie oczywistej przeszkody do wszczęcia postępowania, tj. z uwagi na fakt, że podmiot wnioskujący nie posiada przymiotu strony. Wojewoda wyjaśnił również, że osoba wywodząca swoje uprawnienie (interes prawny) z następstwa prawnego powinna legitymować się dokumentem, który potwierdzał będzie jej status, tj. prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego ewentualnie aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego bądź aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza stanowi podstawę dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego. Wojewoda wskazał również, że w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalił się pogląd w myśl którego, o tym czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w konkretnej sprawie, decyduje norma prawa materialnego w oparciu o którą zaskarżono akt, nie zaś interes faktyczny. Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, że Starosta słusznie ustalił, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości położonej D., objętej dawnymi whl [...] i [...] gm. kat. D. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 61 a § 1 k.p.a., art. 136 ust.3 u.g.n. oraz art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez: 1) błędne uznanie, że wniosek został wniesiony przez osobę niebędącą stroną i odmówienie na tej podstawie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, podczas gdy dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, 2) błędne odmówienie wszczęcia postępowania bez należytego wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości będącej przedmiotem wniosku (w szczególności bez wyjaśnienia jakiej nieruchomości wniosek dotyczy, czy rzeczywiście nie została wywłaszczona, jaki jest stan prawny ujawniony w księdze wieczystej w odniesieniu do tej nieruchomości, kto ujawniony był w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości) i w konsekwencji bez należytego wyjaśnienia kwestii legitymacji wnioskodawcy. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych wskazał, że Wojewoda uznał, iż rzekomy brak przymiotu strony wynika wyłącznie z tego, że skarżący nie przedłożył postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, względnie poświadczenia dziedziczenia po wskazanych przez organ osobach, nie wyjaśniając jaki jest stan prawny nieruchomości objętych wnioskiem i na jakiej podstawie organ wywodzi, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie. W szczególności Wojewoda nie wyjaśnił, dlaczego jedynym dowodem mają być postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, względnie poświadczenia dziedziczenia, podczas gdy dowodem mogą być wpisy w księgach wieczystych. Ponadto Wojewoda nie wyjaśnił, kto ujawniony był jako właściciel nieruchomości wskazanych we wniosku po B. F., w szczególności, czy M. F., J. F. oraz I. M. F., względnie sam skarżący byli wpisani w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, jako jej właściciele, poprzestając na stwierdzeniu, że jedynym dowodem prawa własności i w konsekwencji legitymacji może być postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, względnie poświadczenie dziedziczenia. Zdaniem skarżącego Wojewoda całkowicie arbitralnie potraktował przy tym kwestię identyfikacji przedmiotu wniosku i w konsekwencji przymiotu strony, apriorycznie przyjmując, że skoro wnioskodawca nie wykazał przymiotu strony, to tego przymiotu nie posiada. Wojewoda nie wyjaśnił więc należycie podstawowej przesłanki wniosku o zwrot nieruchomości, a zatem kwestii, kto był poprzednim właścicielem nieruchomości i kto w związku z tym posiada legitymację do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. W odniesieniu do przedmiotu wniosku Wojewoda wskazał zaś zupełnie dowolnie, że brak jest dowodów, aby parcela budowlana 143/2 z whl [...] gm. kat. D. objęta była jakimkolwiek orzeczeniem wywłaszczeniowym. Tymczasem bez wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości, a więc jaka jest to nieruchomość, kto był ujawniony jako jej właściciel w księdze wieczystej dla niej prowadzonej, kto jest więc poprzednim właścicielem i po kim ewentualnie wnioskodawca winien w związku z powyższym wykazać następstwo prawne, nie sposób odmówić wnioskodawcy przymiotu strony. Skarżący podniósł, że Wojewoda wymaga od skarżącego dokumentów zupełnie zbędnych w postępowaniu, skoro twierdzi, że rzekomo nie doszło w ogóle do wywłaszczenia nieruchomości będącej przedmiotem wniosku. Prawidłowości takiego stanowiska w ocenie skarżącego nie sposób jednak zweryfikować, skoro twierdzenia organu w powyższym zakresie są całkowicie dowolne. Skarżący zauważył, że jeżeli doszło do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (na co wskazuje treść uzasadnień postanowień organów obu instancji), to doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Przeprowadzenie zaś postępowania wyjaśniającego czyni niedopuszczalnym zastosowanie przez organ art. 61a k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowane nią postanowienie jest zgodne z prawem. Stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 u.g.n. "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, (...), nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 4 u.g.n. pod pojęciem poprzedniego właściciela należy rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. W świetle jednoznacznego brzmienia tych przepisów nie ulega żadnej wątpliwości, że zgłoszenie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wymaga wykazania tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości, w postaci prawa własności tej nieruchomości (ewentualnie prawa użytkowania wieczystego - skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 kwietnia 2008 r., K 6/05, OTK-A 2008/3/41, stwierdzającego niekonstytucyjność art. 136 ust. 6 u.g.n.), przysługującego podmiotowi wywłaszczanemu w dacie wywłaszczenia. Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości inicjowane jest wyłącznie na wniosek. Skuteczne wszczęcie postępowania wnioskowego uzależnione jest od wykazania dwóch podstawowych elementów: po pierwsze, że w ogóle mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, a po drugie, że wniosek pochodzi od strony, a zatem podmiotu, którego sfera prawna może zostać ukształtowana rozstrzygnięciem tej sprawy. In casu podmiot zwracający się o wszczęcie postepowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zobowiązany zidentyfikować nieruchomość, której zwrotu się domaga, wskazać, że została ona wywłaszczona i że nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia oraz wykazać, że jest jej właścicielem lub spadkobiercą właściciela. Jeżeli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zwraca się spadkobierca byłego właściciela to na nim spoczywa obowiązek wykazania następstwa prawnego. Nie jest rzeczą organu poszukiwać i weryfikować dowody potwierdzające fakt następstwa prawnego po byłym właścicielu wywłaszczonej nieruchomości. Przyjmują optykę procesową skarżącego, każdy mógłby wystąpić o zwrot dowolnej nieruchomości, wywodząc że została ona wywłaszczona i że jest spadkobiercą byłego właściciela, a organ byłby zobligowany wszcząć takie postępowanie i dopiero w jego toku weryfikować prawdziwość takich twierdzeń. Na gruncie niniejszej sprawy skarżący zwrócił się "o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych w D., stanowiących własność B. F. i/lub M. F. w szczególności objętych księgami wieczystymi whl [...] i [...]." W ujęciu podmiotowym wniosek został skonkretyzowany. Skarżący wskazał, właścicieli nieruchomości, które zostały wywłaszczone, a zatem stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 u.g.n. zobowiązany był wykazać, że jest ich następcą prawnym. Wezwaniem z dnia 27 lipca 2020 roku, działając w trybie art. 64 § 2 K.p.a. organ wezwał skarżącego do przedłożenia: - uwierzytelnione kopii decyzji wywłaszczeniowej, na podstawie której dokonano wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem; - uwierzytelnionych kopii postępowań spadkowych po osobach wywłaszczonych ujawnionych na łamach karty B whl [...] i nr [...] gminy katastralnej D.; - uwierzytelnione kserokopie odpisu whl [...] i whl [...] gminy katastralnej D. W odpowiedzi na wezwanie skarżący podał, iż nie dysponuje kopiami postępowań spadkowych po osobach wywłaszczonych ujawnionych na łamach karty B whl [...] i nr [...] gminy katastralnej D. oraz kopią odpisu whl [...] i whl [...] gminy katastralnej D. Skarżący dostarczył natomiast kopię swojego aktu urodzenia, kopię urodzenia matki I. M., oraz kserokopię dziedzictwa po B. F. Skarżący oświadczyć, że jego matka była córką J. F., którego ojcem był M. F. W takim układzie skarżący, aby skutecznie złożyć wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości po M. F. zobowiązany był wykazać swoje następstwo prawne po matce I. M., następstwo prawne matki I. M. po J. F. i następstwo prawne J. F. po M. F. Z przedłożonego przez skarżącego dekretu dziedziczenia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1930 r. [...] wynika, że spadek po B. F. s. M. M. zmarłym w dniu [...] czerwca 1928 r. w D. na podstawie kondycylu i ustępstwa praw spadkowych z dnia [...] lipca 1929 r. w formie aktu notarialnego do rep. [...] nabyły dzieci: M. M. F. (1/8 cz.), C. F. (1/8 cz.), S. z F. F. (1/8 cz.), M. I. F. (1/8 cz.), M. M. F. s. P. (1/8 cz.), E. F. c. P. (3/8 cz.). Z tego samego aktu wynika, że spadek po B. F. s. M. M. nabyli: ¼ z 32/112, tj. 8/112 części pb 143/2 obj. zniszczoną whl [...] gm. kat. D. – M. M. F. s. P., 3/4 z 32/112, tj. 24/112 części pb 143/2 obj. zniszczoną whl [...] gm. kat. D. – E. F. c. P. Skarżący pomimo pisemnego wezwania nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających spadkobranie po poszczególnych członkach rodziny, tj.: aktu zgonu oraz poświadczenia dziedziczenia po J. F. s. M. F., aktu zgonu oraz poświadczenia dziedziczenia po M. F., aktu zgonu I. M. F. W tym stanie rzeczy organ zasadnie przyjął, że już wstępne badanie wniosku dowodzi, że skarżący nie wykazał, że jest następcą spadkobiercą właściciela wywłaszczonej nieruchomości, której zwrotu się domaga – B. F. i/lub M. F. Zaistniały układ procesowy upoważniał do zastosowania trybu przewidzianego w art. 61a § 1 K.p.a. – wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy prima facie jest jasne, że skarżący nie wykazał posiadania przymiotu strony. Z treści skargi wynika, że w ocenie skarżącego to na organach spoczywa obowiązek wyjaśnienia "jakiej nieruchomości wniosek dotyczy, czy rzeczywiście nie została wywłaszczona, jaki jest stan prawny ujawniony w księdze wieczystej w odniesieniu do tej nieruchomości, kto ujawniony był w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości". Sąd raz jeszcze podkreśla, postępowanie w przedmiocie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest wnioskowe. To podmiot, który je inicjuje powinien być nośnikiem informacji identyfikujących nieruchomość objętą wnioskiem zwrotowym. Skarżący precyzyjnie i jednoznacznie wskazał, za czyjego spadkobiercę się uważa i tym samym, kto był właścicielem wywłaszczonej nieruchomości. Na etapie zażalenia i skargi skarżący de facto modyfikuje wniosek i domaga się od organów poszukiwania swoich poprzedników prawnych, dowodów na to, że jest ich spadkobiercą oraz dowodów na to, że któryś z nich został wywłaszczony, a wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel zgodny z wywłaszczeniem. Sąd nie wyklucza, że w toku postępowania, część z tych ustaleń powinien czynić organ, jednakże nie zwalniało to skarżącego od wstępnego wykazania, że jest spadkobiercą osób, które podaje we wniosku zwrotowym, jako właścicieli wywłaszczonych nieruchomości. Z tej przyczyny Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.