II SA/Rz 142/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. M. U. i J. B. na postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości - postanawia – I. odrzucić skargę; II. zarządzić zwrot od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz skarżącej J. B. kwoty 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego.

Przedmiotem skargi J. U. i J. B. (skarżące) jest postanowienie Wojewody [...] (organ zażaleniowy) z dnia[...] grudnia 2020 r. nr [....] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] (organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco. Skarżące zwróciły się z wnioskiem do organu I instancji o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych w K., oznaczonych jako działki ew. nr 406/3 i 406/5 i jednocześnie o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 1993 r. w przedmiocie nabycia własności przedmiotowych działek przez Gminę Korczyna. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że przepisy rozdziału 6 u.g.n., w tym art. 136 stanowią, że z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Tak więc nie ma znaczenia, czy wywłaszczona nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego. O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości oraz o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu orzeka starosta w drodze decyzji. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nakazuje zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem organu I instancji, postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [.] nr [...] z dnia [...] marca 1993 r. w przedmiocie nabycia własności działek nr 406/3 i 406/5 położonych w K. przez Gminę [...] nie jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania dotyczącego zwrotu tych nieruchomości. Dlatego też organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżące zarzuciły naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania, pomimo istnienia przesłanek do jego zawieszenia, bowiem sprawa tocząca się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ma przedwstępny charakter w stosunku do niniejszego postępowania. Po rozpoznaniu zażalenia, organ zażaleniowy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy wyjaśnił, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność miedzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W ocenie organu zażaleniowego, przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej między zagadnieniem wstępnym a toczącym się postępowaniem, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, jako instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Przepisy k.p.a. nie określają wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje ich poszukiwać. Na poparcie swojego stanowiska organ zażaleniowy przytoczył wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1141/12 i z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11. Organ zażaleniowy wskazał również, że elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności (związku przyczynowego) miedzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Do kompetencji organu należy ustalenie występowania tego związku przyczynowego. Ponadto związek ten powinien być bezpośredni. Zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, musi się wyrażać w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej, stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje takim elementem postępowania, który jest niezbędny do wydania decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego. W świetle powyższego organ zażaleniowy uznał, że organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy bowiem zaakceptować wywiedzione przez organ I instancji stanowisko, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu nieruchomości, toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowanie o stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. nr [...], nie stanowi zagadnienia wstępnego. Roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie jest bowiem uzależnione od stwierdzenia przez inny organ nieważności decyzji dotyczącej stwierdzenia nabycia przez jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości (tzw. decyzja komunalizacyjna). Kwestia ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej nie jest więc zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a więc opartym wyłącznie na przepisach u.g.n. Rozstrzygnięcie sprawy wywołanej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione wyłącznie od zaistnienia (lub nie) przesłanek z art. 136 i art. 137 u.g.n. Reasumując organ zażaleniowy stwierdził, że nie ma podstaw normatywnych do zastosowania w realiach niniejszej sprawy instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego. W ustawowym terminie skarżące wniosły skargę na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie: a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji pomimo, że istniały przesłanki do uchylenia postanowienia i zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, b) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 229 u.g.n. poprzez bezzasadne uznanie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, skoro decyzja komunalizacyjna ma bezpośredni wpływ na prawo użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości, a zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ww. ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego w celu załatwienia sprawy, a w szczególności brak ustalenia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo, że ma wpływ na ustalenie zgodnie z art. 28 k.p.a. przymiotu strony postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a ponadto wpływ na kwestię prawa użytkowania wieczystego, d) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego w celu załatwienia sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., e) art. 8 i art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, W oparciu o powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ zażaleniowy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.), po rozważeniu w składzie trzech sędziów zagadnienia formalnej dopuszczalności wniesienia skargi na postanowienie organu zażaleniowego utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie zawieszenia postępowania. Skład orzekający stwierdził, że zgodnie z dominującym i jednolitym stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", a zatem nie jest postanowieniem, na które zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. stronie służy zażalenie. Powyższe stanowisko budzi oczywiście poważne wątpliwości teoretyczne i interpretacyjne, a przytaczana w piśmiennictwie argumentacja nie ma dostatecznej mocy przekonującej. Niekiedy również w orzecznictwie wyrażana jest odmienna ocena prawna na tle niedopuszczalności językowej i systemowej praktyki utożsamiania zwrotu "postanowienie w sprawie zawieszenia" ze zwrotami "postanowienie o zawieszeniu" lub "postanowienie w przedmiocie zawieszenia" (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 maja 2019 r., II SA/Rz 358/19). Wnioski te potwierdzają również wyniki wykładni historycznej. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że na postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Ustawodawca uznawał zatem przez wiele lat, że termin "w sprawie zawieszenia" ma szeroki zakres znaczeniowy, obejmując nie tylko postanowienia o zawieszeniu i odmowie zawieszenia, lecz także postanowienia o podjęciu i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Dopiero po powyższej nowelizacji zmieniono treść spornego przepisu, dążąc do eliminacji zaskarżalności postanowień o odmowie zawieszenia oraz podjęciu zawieszonego postępowania. Niestety nowelizacja ta została przeprowadzona wadliwie, albowiem projektodawca nowelizacji błędnie wysłowił cele prawodawcze. Jeżeli jego celem było wyłączenie zaskarżalności postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to powinien konsekwentnie i w nawiązaniu do dotychczasowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. i utrwalonej praktyki interpretacyjnej postanowić, że: "Na postanowienie o zawieszeniu postępowania albo o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.". Uwzględniając jednak konieczność zapewnienia jednolitości interpretacji i stosowania art. 101 § 3 k.p.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle utrwalonej już praktyki orzeczniczej, Sąd przyjął ostatecznie, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wydane przez organ zażaleniowy nie jest postanowieniem zaskarżalnym zażaleniem. Ponieważ postanowienie to nie jest również postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie i postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, dlatego należało uznać, że skarga na tego rodzaju postanowienie organu wyższego stopnia nie jest dopuszczalna ze względu na brak właściwości rzeczowej sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). W związku z powyższym wniesioną skargę, pomimo błędnego pouczenia organu pierwszej instancji o prawie wniesienia zażalenia i merytorycznego rozpoznania niedopuszczalnego zażalenia przez organ wyższego stopnia, należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. (punkt pierwszy postanowienia). Jednocześnie Sąd działając na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł o zwrocie nienależnie uiszczonego wpisu sądowego od skargi (punkt drugi postanowienia).