II SA/Rz 1758/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2024 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 11 września 2023 r. nr OA.7723.25.4.2023 w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej – skargę oddala –

II SA/Rz 1758/23 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") decyzją z dnia 14 października 2020 r. nr NB.5160.1.4.2018 nakazał W.S. rozbiórkę budynku rekreacyjnego wykonanego w konstrukcji drewnianej o wym. zewnętrznych 4,02m x 4,42m wraz z dobudowanym zadaszonym tarasem o wym. 4,42m x 2,99m stanowiącego własność W.S., a usytuowanego w miejscowości P. na działce nr ewid. [...] stanowiącej własność Gminy [...] oraz na działce nr ewid. [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa w Zarządzie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB", "organ II Instancji") z dnia 19 stycznia 2021 r. nr OA.7721.25.7.2020, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 268/21 odrzucił skargę W.S. na tę decyzję PWINB. W tej sytuacji decyzja o rozbiórce stała się prawomocna i podlega wykonaniu. Wobec tego, że zobowiązany nie wykonał dobrowolnie nałożonego obowiązku, po wcześniejszym doręczeniu pouczenia z 24.02.2023 r. i z 8.05.2023 r. przesłano W.S. tytuł wykonawczy TW-2 z dnia 30 czerwca 2023 r. nr PINB.52.1.1.2023 wraz z klauzulą o skierowaniu go do egzekucji administracyjnej oraz postanowienie PINB z dnia 30 czerwca 2023 r. nr PINB.52.1.1.2023 nakładające na zobowiązanego grzywnę w wysokości 35 130,26 zł w celu przymuszenia do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku rozbiórki. W.S. – reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. D.D. wniósł zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. Wskazał, że został wezwany do wykonania obowiązku rozbiórki budynku rekreacyjnego, nie był jednak w stanie wywiązać się z ciążącego na nim zobowiązania w terminie 14 dni, bowiem przeprowadzenie rozbiórki budynku wymaga zaangażowania odpowiedniego sprzętu, a także osób, które będą w stanie dokonać rozbiórki w sposób prawidłowy, z jednoczesnym przestrzeganiem zasad i przepisów odnoszących się do rozbiórki budynków. Skarżący podał, że nie był w stanie w tak krótkim czasie znaleźć zarówno sprzętu jak i wykwalifikowanych do tego osób. Z tych względów zwrócił się o przedłużenie terminu na przeprowadzenie rozbiórki budynku. Podał, że nie uzyskał odpowiedzi. Zamiast tego wydane zostało postanowienie o nałożeniu grzywny, co w jego ocenie jest przedwczesne. Wyjaśnił, że wykona rozbiórkę, jednak wyznaczony przez organ termin był zbyt krótki by mógł się do niego zastosować. Jego zdaniem prowadzenie egzekucji jest bezzasadne i przedwczesne. Postanowieniem z dnia 17 lipca 2023 r. nr PINB.52.1.1.2023 PINB w [...] oddalił zarzuty W.S. w sprawie egzekucji administracyjnej dotyczące postępowania o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i "Tytułu wykonawczego" znak: PINB.52.1.1.2023 z 30 czerwca 2023 r. dotyczącego rozbiórki budynku rekreacyjnego wykonanego w konstrukcji drewnianej o wym. zewnętrznych 4,02m x 4,42m wraz z dobudowanym zadaszonym trasem o wym. 4,42m x 2,99m stanowiącego własność W.S. usytuowanego w m-ci P. na działkach nr ewid. [...] i [...]. W zażaleniu na to postanowienie W.S. zwrócił się o jego zmianę poprzez uwzględnienie zarzutów i umorzenie egzekucji. Kwestionowanemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości. Postanowieniem z dnia 11 września 2023 r., nr OA.7723.25.4.2023 PWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ jako zasadne ocenił rozstrzygnięcie organu I instancji. Podał, że treść zarzutu wniesionego przez zobowiązanego wskazuje na przedwczesność, czyli brak wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny - krótki czas, tj. na przesłankę zawartą w art. 33 § 2 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm. - dalej: "u.p.e."). W ocenie organu zarzut ten nie znajduje uzasadnienia i jest nietrafny. Zgodnie z art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e. brak wymagalności obowiązku zachodzi w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Powołując się na przesłankę wymienioną w art. 33 § 2 pkt 6 ww. ustawy tj. na przesłankę braku wymagalności obowiązku to zobowiązany powinien wykazać, że termin wykonania obowiązku określonego w decyzji kreującej ten obowiązek jeszcze nie nastąpił, albo że termin już upłynął, lecz nastąpiło wstrzymanie wykonania obowiązku. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepis ten nie pozostawia organowi wyboru, nakładając na niego prawny obowiązek podjęcia odpowiednich kroków w celu wszczęcia egzekucji, w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Organ wyjaśnił, że choć ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera definicji pojęcia "uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku", to organ winien przystąpić do podjęcia czynności mających na celu przymusowe wykonania obowiązku ciążącego na zobowiązanym w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania. Przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny, oznacza z kolei, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie ze względu np. na wstrzymanie wykonania, odroczenie terminu wykonania lub rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Obowiązek wynikający z decyzji administracyjnej staje się wymagalny w dwóch sytuacjach: jeżeli decyzja, którą został nałożony stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania (przy założeniu, że decyzja nie określa terminu wykonania obowiązku), albo jeżeli decyzja, którą został nałożony, wprawdzie nie jest ostateczna, ale nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności lub jest natychmiast wykonalna z mocy prawa. W okolicznościach sprawy decyzja PWINB z 19 stycznia 2021 r. jest decyzją ostateczną. W ramach postępowania egzekucyjnego organ nie jest uprawniony do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Podkreślił, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wynikający z decyzji wydanej na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) podlega wykonaniu niezwłocznie po tym jak orzeczenie w tym zakresie stało się ostateczne. Oznacza to, że zobowiązany na tej podstawie ma niezwłocznie wykonać nałożony na niego obowiązek. W przeciwnym razie naraża się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu jego przymusowego wykonania. "Uchylanie się" od spełnienia ciążącego na zobowiązanym obowiązku, oznacza jego niewykonanie. Jeżeli zobowiązany nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, organ nadzoru budowlanego, który wydał decyzję w pierwszej instancji, jest uprawniony i zobowiązany do wyegzekwowania tego obowiązku w trybie przepisów u.p.e. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ zauważył, że od wydania ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki minęły ponad 2 lata. Argumenty skarżącego o zbyt krótkim czasie na znalezienie sprzętu i wykwalifikowanych osób do wykonania obowiązku rozbiórki z przyczyn niezależnych od zobowiązanego, w ocenie organu, nie znajdują uzasadnienia. Skargę na to postanowienie złożył do WSA w Rzeszowie W.S., domagając się jego uchylenia w całości, ewentualnie uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów postępowania administracyjnego. Podobnie jak w zażaleniu, zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. - poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. Zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie budynek będący przedmiotem postępowania wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy jest to budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2 i takiego pozwolenia nie wymaga. W uzasadnieniu wyjaśnił, że podjął liczne starania mające na celu zalegalizowanie należącego do niego budynku. Złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, który nie został uwzględniony. Jego zdaniem spełnione zostały wszelkie przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego. Analiza stanu faktycznego oraz analiza zgromadzonego materiału dowodowego powinna prowadzić do wydania rozstrzygnięcia zgodnie z jego wnioskiem. Pomimo tego oraz mimo licznych starań skarżącemu nie wydano zgody na legalizację budynku, nie zostały wydane żadne dokumenty o które wnosił. Dodatkowo organ nałożył na niego grzywnę z tytułu niezastosowania się do decyzji o rozbiórce budynku. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił podstawę do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W piśmie procesowym z 16.11.2023 r. skarżący podtrzymał wszelkie wnioski i twierdzenia zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz.1634 - zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), który przewiduje taki tryb, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, a wyłącznym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz.1634 ze zm. –Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są postanowienia organów nadzoru budowlanego oddalające zarzuty skarżącego w prowadzonej egzekucji administracyjnej. Przepis art. 33 § 2 u.p.e. przewiduje zamknięty katalog sytuacji, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Podstawą zarzutu może być tylko: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Zarówno poglądy doktryny jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że zarzuty mogą być oparte tylko na podstawach wyczerpująco uregulowanych w art. 33 u.p.e. Wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter enumeratywny. Oznacza to, że żadna inna przyczyna niż wymieniona w art. 33 u.p.e. nie może stanowić podstawy do uruchomienia postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutu i wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Zadaniem Sądu rozpoznającego skargę jest zatem zbadanie, czy w rozpoznawanej sprawie wystąpiła chociażby jedna z okoliczności wymienionych we wskazanych powyżej przepisach uzasadniająca uwzględnienie zarzutu, a w konsekwencji wydanie postanowienia o zawieszeniu lub umorzeniu postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu organy egzekucyjne prawidłowo uznały, że skarżący nie podał żadnych okoliczności, które mogłyby być podstawą zarzutu w świetle art. 33 § 2 u.p.e. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia PWINB wskazał, że skarżący powołał się na przedwczesność, czyli brak wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny – zbyt krótki czas na wykonanie rozbiórki, tj. na przesłankę zawartą w art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e. Prawidłowo też organ uznał, że zarzut ten nie znajduje uzasadnienia i jest nietrafny. Odnosząc się do podstawy powołanego zarzutu - art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. (brak wymagalności obowiązku) - wyjaśnienia wymaga, że a contrario przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego (P. M. Przybysz (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023, art. 33). Stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny, oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie ze względu np. na wstrzymanie wykonania, odroczenie terminu wykonania lub rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Z żadną z powyższych sytuacji nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 14 października 2020 r., nakazująca skarżącemu rozbiórkę budynku rekreacyjnego na działkach nr ewid. [...] i [...] w P., pozostaje w obrocie prawnym, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane. Orzeczony obowiązek rozbiórki wynika zatem z ostatecznej decyzji podlegającej wykonaniu w drodze egzekucji. Nadto, ani z akt sprawy nie wynika, ani nie wskazał tego skarżący, by w stosunku do ww. decyzji toczyły się postępowania nadzwyczajne i zakończyły się z wynikiem eliminującym to rozstrzygnięcie z obrotu prawnego (przez uchylenie, stwierdzenie nieważności bądź wygaśnięcia). W konsekwencji, skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki, to podlega ona wykonaniu. Nie stanowią okoliczności odpowiadających przesłankom z art. 33 § 2 u.p.e. okoliczności podnoszone przez skarżącego, a dotyczące chęci zalegalizowania samowoli budowlanej i uniemożliwienia tego przez Gminę [...], która nie zawarła z nim umowy dzierżawy nieruchomości, na której usytuowany jest budynek rekreacyjny. Generalnie kwestionowanie przez skarżącego legalności wydanej decyzji rozbiórkowej nie może mieć miejsca na etapie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że w postępowaniu egzekucyjnym nie można negować nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Kontrola legalności tego nakazu dokonywana jest na etapie wcześniejszym niż etap egzekucji. Reasumując, sformułowane w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które mogłyby być uwzględnione z urzędu i prowadzić do eliminacji zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Wobec powyższego sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.