II OSK 2446/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 153/22 w sprawie ze skargi E. C. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2021 r. nr 1047/2021 znak: WSE.7722.53.2021.MULE w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 13 maja 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 153/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. C. na postanowienie nr 1047/2021 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., znak WSE.7722.53.2021.MULE w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. C.. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako "p.p.s.a."), których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w zw. z art. 7 § 2 oraz art. 119 § 1 oraz art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.; dalej jako: "u.p.e.a."), poprzez przyjęcie, że zasadnym jest zastosowanie kary grzywny administracyjnej w celu przymuszenia (o wysokości [...] zł) w sytuacji, gdy przedmiotem obowiązku rozbiórki ma być blaszany garaż o wartości ok. [...] złotych, a gdy ze stanu faktycznego oraz akt sprawy wynika, że dłużnik nie jest w stanie wykonać tego zobowiązania, jak również nie jest w stanie opłacić rozmontowania garażu we własnym zakresie osobom trzecim, jak również ze względu na stan zdrowia ([...]) nie jest w stanie przeprowadzić demontażu garażu tzw. metodą gospodarzą (własnym nakładem sił i pracy) - tj. błędne założenie, że nałożenie na dłużnika kary grzywny osiągnie dyscyplinujący skutek mogący realnie zmotywować dłużnika do wykonania obowiązku rozbiórki, a w następstwie, że zachowana została zasada celowości egzekucji administracyjnej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a w następstwie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2021 r. oraz poprzedzającego je postanowienia wydanego w I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz weryfikuje jedynie zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Spór prawny jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który oddalił skargę na postanowienie nr 1047/2021 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., znak WSE.7722.53.2021.MULE w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zarzucanych Sądowi I instancji naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. WSA w Krakowie zasadnie nie uwzględnił skargi bowiem w istocie w postępowaniu organów egzekucyjnych nie sposób dopatrzyć się naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można skutecznie zarzucić WSA w Krakowie naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z uwagi na to, że wskazany w tytule wykonawczym obowiązek dotyczył obowiązków o charakterze niepieniężnym z zakresu Prawa budowlanego (rozbiórka obiektu budowlanego, o której mowa w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego), organ egzekucyjny dysponując ostateczną i wykonalną decyzją organu nadzoru budowlanego w powyższym zakresie miał do wyboru dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze obowiązku. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, powyższa zasada najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego poprzez zastosowanie pierwszego z wymienionych środków (grzywny w celu przymuszenia) nie została naruszona. W sprawie wyjaśniono, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z nakazu rozbiórki obiektu budowlanego względniejszym środkiem prawnym jest zastosowanie grzywny w celu przymuszenia, a nie innego możliwego w tego rodzaju sprawach środka egzekucyjnego jakim jest wykonanie zastępcze. Obiektywnie rzecz ujmując, ten drugi środek egzekucyjny jest bardziej dotkliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej, bowiem przy jego zastosowaniu zobowiązany obciążony zostaje nie tylko kosztami wykonania obowiązku, ale również ryzykiem działania innego podmiotu. Innymi słowy, skoro pierwotny obowiązek wykonania określonej czynności (w niniejszej sprawie rozbiórki obiektu budowalnego) zostanie wykonany przez inną osobę, to automatycznie powstaje wtórny obowiązek o charakterze pieniężnym, a więc konieczność zwrotu przez zobowiązanego poniesionych przez inną osobę kosztów wykonania zastępczego. Tym samym wykonanie zastępcze jest koniec końców skierowane wobec majątku zobowiązanego (por. P. Przybysz, Egzekucja administracyjna, s. 166). W tym zakresie w sprawie wskazano skarżącej kasacyjnie z jakich powodów względniejszym środkiem prawnym jest grzywna w celu przymuszenia od wykonania zastępczego. W razie wykonania obowiązku nałożonego w tytule wykonawczym, postępowanie w sprawie nałożenia grzywny w celu wymuszenia staje się bezprzedmiotowe. Nie można zatem tracić z pola widzenia, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 98/20, Legalis). Podnoszona przez skarżącą kasacyjnie okoliczność braku środków finansowych z uwagi na trudną sytuację zdrowotną i finansową, aby wykonać nałożony przez organ obowiązek nie ma znaczenia dla oceny celowości nałożenia grzywny w celu przymuszenia bowiem celem tej grzywny było, aby wymóc wykonanie nałożonego obowiązku poprzez zagrożenie finansowe. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, organ egzekucyjny kierując się potrzebą zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji wziął pod uwagę zasadę ogólną celowości (art. 7 § 2 u.p.e.a). Natomiast zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, organ nie powinien kierować się takimi okolicznościami, jak: możliwości finansowe, sytuacja rodzinna czy życiowa zobowiązanego (wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04; wyrok NSA z 15 października 2014 r., I OSK 1466/14). Grzywna w wysokości [...] złotych nie przekroczyła ustawowych granic z art. 121 § 1 u.p.e.a. (10.000 zł) a uwzględniając fakt, że mogła być wymierzona jednorazowo musiała zostać określona w takiej wysokości by kalkulacja ekonomiczna z jednej strony kosztów wykonania obowiązku z drugiej zagrożenie ściągnięciem grzywny przemawiała za wykonaniem obowiązku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach sprawy wymierzenie grzywny w ww. wysokości było działaniem celowym. Korzystniej dla skarżącej kasacyjnie będzie przedsięwziąć działania i doprowadzić do wykonania obowiązku niż uiszczać grzywnę odkładając w czasie moment kiedy i tak obowiązek ten będzie zrealizowany w ramach kolejnego środka egzekucyjnego jakim będzie kosztowniejsze i bardziej ryzykowne pod względem finansowym dla zobowiązanej, wspomniane wyżej wykonanie zastępcze. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności postanowienia o nałożeniu na skarżącą kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia trafnie uznając, że jest ono zgodne z prawem. Tym samym Sąd I instancji trafnie uznał, iż należy w sprawie zastosować konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. Reasumując, zasadnie WSA w Krakowie uznał, że kontrolowane postanowienie jest prawidłowe bowiem istniały przesłanki do nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia (decyzja nakładając obowiązek w chwili wystawiania tytułu wykonawczego była ostateczna i wykonalna), jej wysokość została określona w ramach przewidzianych granic do 10.000 zł tak by skarżąca nie odwlekała w czasie realizacji obowiązku właśnie z uwagi na zagrożenie wysokością grzywny. Zauważyć należy, że orzeczona grzywna nie będzie środkiem nieskutecznym bowiem poprzez zagrożenie dla obecnej, zapewne trudnej sytuacji finansowej zobowiązanej doprowadzi do tego, że jednak podejmie ona działania aby obowiązki wykonać a tym samym uwolnić się od konieczności uiszczenia grzywny. Jak już wspomniano o tym wyżej, Sąd ani organy nie miały prawnego obowiązku uwzględniać sytuacji finansowej zobowiązanej bowiem dla nałożenia grzywny w celu przymuszenia wystarczające było istnienie obowiązku, który powinien zostać wykonany. Bardziej dotkliwa wysokość grzywny zwiększała istotnie prawdopodobieństwo iż główny cel zostanie osiągnięty. Odnosząc się zaś do statuowanego przez skarżącą kasacyjnie nałożenia na nią obowiązku wykonania zastępczego zamiast grzywny w celu przymuszenia, wskazać należy, że brak uiszczenia grzywny spowoduje zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci postulowanego wykonania zastępczego, które jednak ze swej istoty będzie środkiem kosztowniejszym i bardziej ryzykownym gdyż zobowiązany ponosi koszty w wysokości przedstawionej przez wykonawcę i zaakceptowane przez organ, na których ustalenie nie będzie miał żadnego wpływu, jak również ponosi pełną odpowiedzialność za ewentualne nieprawidłowości przy realizacji obowiązku przez wykonawcę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nieprawidłowości w zaskarżonym postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Istniały przesłanki do jej nałożenia na zobowiązaną, jej wysokość została ustalona adekwatnie do przepisów prawa i celów jakim miała służyć, a nadto postanowienie zawiera wszystkie przewidziane w art. 122 § 2 u.p.e.a. elementy. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.