II SA/Rz 1755/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2024 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr SKO.4111/629/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 czerwca 2023 r. nr ŚS-O.5131.2.004768.2023.58184.DB.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium") decyzją z 23 sierpnia 2023 r. nr SKO.4111/629/2023, po rozpatrzeniu odwołania B.P. (dalej: "Wnioskodawca"/"Skarżący"), od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent"/"organ I instancji") z dnia 14 czerwca 2023 r. nr ŚS-0.5131.2.004768.2023.58184.DB odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Prezydent wskazał na brak związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (względnie niepodejmowaniem tego zatrudnienia) przez Wnioskodawcę a zakresem sprawowanej przez niego opieki nad matką. Ponadto nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W odwołaniu Wnioskodawca zaznaczył, że opiekuje się chorą matką posiadającą znaczny stopień niepełnosprawności. Kolegium odwołania nie uwzględniło. Wskazało, że istota sporu dotyczy zakresu stosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r., a konkretnie spełnienia przesłanki niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostająca z tą opieką w związku przyczynowo - skutkowym rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należy łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Tymczasem wymagająca opieki matka Wnioskodawcy ma jeszcze dwóch synów: R. i J., którzy również deklarują pomoc w opiece. R. pomaga w opiece nad matką dwa razy w tygodniu przez 2 godziny, w tym czasie wykonuje codzienne obowiązki: pomaga w higienie, sprzątaniu, przebieraniu pościeli, podaniu leków. Ponadto co miesiąc dokłada się do zakupu leków dla matki w wysokości 100,00 zł, a także robi zakupy spożywcze, chemię w zależności od potrzeb, za które również sam ponosi koszty. W razie potrzeby zawozi matkę do lekarza. J. odwiedza matkę dwa razy w tygodniu i pozostaje przez około 2-3 godziny. W czasie tym pomaga w opiece nad matką, wykonując wszystkie czynności dnia codziennego. Również on co miesiąc dokłada się do zakupu leków dla matki w wysokości 100,00 zł. Podczas odwiedzin przywozi zakupy spożywcze w zależności od potrzeb, za które też ponosi koszty. Okoliczności te pozostają bezsporne. Zatem Wnioskodawca nie sprawuje stałej opieki nad niepełnosprawną matką, gdyż pomoc w opiece sprawują także pozostali synowie. Kolegium stwierdziło w tej sytuacji, że biorąc pod uwagę zakres sprawowanej opieki, umożliwia on podjęcie Wnioskodawcy zatrudnienia, np. na część etatu. Natomiast nie podzieliło argumentacji Prezydenta co do zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. (brak możliwości wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności), co pozostaje jednak bez wpływu na treść orzeczenia, z uwagi na brak spełnienia wymogów z art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r. W skardze na decyzję Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zw. z art. 190 ust. 1 i 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w stanie prawnym obowiązującym od daty wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia, a także art. 17 u.ś.r. w zw. z art. 6, art. 8 § 1 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji odmownej pomimo spełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. - art. 17 ust 1 i 1a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a to poprzez uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne mi nie przysługuje mimo spełnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na tych podstawach wniósł o zmianę decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji poprzez orzeczenie co do istoty sprawy i ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką, ewentualnie - o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że matka wymaga systematycznej opieki oraz pomocy przy wszystkich czynnościach dnia codziennego. Opiekę tę sprawuje całą dobę. Nie posiada własnego dochodu, musiał zrezygnować z pracy zawodowej z racji sprawowanych obowiązków względem mamy. Nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty a także innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej czy jakiegokolwiek zasiłku. Skarżący szeroko odniósł się do argumentu organu I instancji wywodzonego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz do treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z 20 kwietnia 2023 r. Skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Do wniosku załączył m.in. prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] z 8 marca 2023 r. zmieniający orzeczenie o niepełnosprawności Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Podkarpackim z 8 grudnia 2021 r. i zaliczający matkę do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Procedując w przedmiocie wniosku organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy (11 maja 2023 r.) oraz w dniu 23 maja 2023 r. odebrał od Wnioskodawcy oświadczenia dotyczące zakresu sprawowanej nad matką opieki; do protokołów dołączono oświadczenia braci dotyczące zakresu sprawowanej przez nich opieki. Dysponując takim materiałem dowodowym Prezydent 23 maja 2023 r. zawiadomił Wnioskodawcę o zakończeniu postępowania oraz pouczył w trybie art. 10 i art. 79a K.p.a. wskazując, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Następnie, decyzją z dnia 14 czerwca 2023 r., odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Prezydent wskazał, że Wnioskodawca nie spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (zaprzestanie zatrudnienia nie było spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad matką) oraz przesłanki z art. 17 ust. 1b tej ustawy – ustalony stopnień niepełnosprawności matki datuje się od 20 sierpnia 2021 r., tj. od 71 roku życia. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego Kolegium, decyzją z dnia 23 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygniecie to stanowi przedmiot skargi. II. Materialnoprawną podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w brzmieniu: świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jedną z przesłanek, którą musi spełniać osoba sprawująca opiekę, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Jednocześnie przywołany przepis nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie każda rezygnacja (niepodejmowanie) zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną. W orzecznictwie podkreśla się, że rozmiary opieki sprawowanej nad podopiecznym muszą być na tyle duże, aby opiekun nie miał możliwości podjęcia pracy. Opieka musi wypełniać czas, jaki opiekun mógłby poświęcić na aktywność zawodową. Nie oznacza to, że nie można korzystać z pomocy osób trzecich, jednakże kiedy ta pomoc osoby trzeciej jest równoważna, albo chociaż zbliżona do pomocy świadczonej przez opiekuna, to nie można stwierdzić, że opiekun sprawuje taką opiekę w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W przepisie tym jest bowiem mowa o opiece stałej lub długotrwałej. Stała opieka to taka, która jest sprawowana ustawicznie w celu zachowania dobrostanu podopiecznego. Ta stałość przestaje istnieć, kiedy pojawia się drugi opiekun, przejmujący obowiązki opiekuńcze (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. II SA/Po 565/23). III. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzony został w dniu 11 maja 2023 r. wywiad środowiskowy. W wywiadzie pracownik socjalny we wnioskach szczegółowo przedstawił zakres sprawowanej opieki z konkluzją, że opieka nad niepełnosprawną matką absorbuje Wnioskodawcę w bardzo dużym stopniu. Większość czasu w ciągu dnia (Wnioskodawca) zajmuje się czynnościami związanymi z opieką nad matką a zakres sprawowanej opieki uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Z kolei z protokołu sporządzonego w dniu 23 maja 2023 r. wynika, że Wnioskodawca po redukcji etatu w 2016 roku nie podejmował już zatrudnienia, natomiast opiekę nad matką sprawuje od listopada 2018 roku. W protokołach sporządzonych w tym dniu zawarty jest także opis codziennych czynności opiekuńczych wykonywanych zarówno przez Skarżącego, jak i przez dwóch braci. Przy takim materiale dowodowym organy wskazały na zaprzestanie zatrudnienia przez Wnioskodawcę, która to okoliczność (rok zaprzestania zatrudnienia) w powiązaniu z uzyskiwaną pomocą w opiece nad matką ze strony dwóch braci doprowadziła do ustalenia, że Skarżący nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r.: brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Sąd stwierdza, że taka ocena materiału dowodowego ma wybiórczy charakter, gdyż pomija zupełnie opisany w wywiadzie środowiskowym zakres opieki świadczonej przez Skarżącego, który w ocenie pracownika socjalnego uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Zatem skoro w świetle wywiadu Skarżący większość czasu w ciągu dnia zajmuje się czynnościami związanymi z opieką nad matką, to pomoc braci – 2 razy w tygodniu po 2-3 godziny – nie jest tego rodzaju przejęciem obowiązków, aby sprawowana przez Skarżącego opieka nie mogła być oceniona jako "stała" względnie "długoterminowa". Zaznaczyć w tym miejscu należy, że jeden z braci zamieszkuje ok. 20 km od [...], natomiast drugi wprawdzie w [...], ale w innej części miasta co sumarycznie oznacza, że również z tego powodu opieka ze strony braci ma charakter dorywczy, okazjonalny. Tym samym całodobowy ciężar opieki spoczywa na Skarżącym, który zamieszkując wraz z matką opiekę tę sprawuje, natomiast pomoc braci w opiece nie jest świadczona w takich rozmiarach, aby pozwalała Skarżącemu na podjęcie zatrudnienia. Pomijając przy ustalaniu stanu faktycznego wskazane wyżej okoliczności organy naruszyły art. 7 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm., dalej: "P.p.s.a."). W konsekwencji naruszyły także prawo materialne, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Końcowo Sąd stwierdza, że Kolegium zasadnie wskazało na wadliwe stanowisko Prezydenta, o ile odmowę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiera także na przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Doprecyzowując tę myśl wskazać należy na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 w zakresie kierunku interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. a mianowicie, że brak możliwości wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. Zatem powołana przez Prezydenta okoliczność (data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki), nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.