II SA/Rz 1673/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 sierpnia 2023 r. nr 010070/680/4327406/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 lipca 2023 r. nr 010070/680/4327406/2023.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Organ II instancji", "Organ odwoławczy", "Prezes") z 17 sierpnia 2023 r. nr 010070/680/4327406/2023 wydana w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. W podstawie prawnej Organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2023 r. poz. 810; dalej: "ustawa"). Jak wynika z akt sprawy, w dniu 27 kwietnia 2023 r. W. P. (dalej: "Skarżąca") złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawcze na dziecko M. O. na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. Decyzją z 17 lipca 2023 r. nr 010070/680/4327406/2023 Zakład Ubezpieczeń Społecznych Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin odmówił Skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M. O. na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. uznając, że Skarżąca nie jest uprawniona do złożenia wniosku o to świadczenie. Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie, w którym wyjaśniła, że w dniu 21 lutego 2023 r. matka małoletniej M. O. wyraziła zgodę na zawieszenie jej władzy rodzicielskiej wykonywanej nad ww. małoletnią. Skarżąca podała również, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się po sygn. [...] sprawa o wydanie zarządzeń opiekuńczych wobec małoletniej M. O. oraz o ustanowienie opieki nad małoletnią. W toku niniejszego postępowania Sąd udzielił zabezpieczenia, poprzez uregulowanie, na czas trwania postępowania, pieczy zastępczej nad ww. małoletnią przez ustalenie jej miejsca pobytu przy W. P. i powierzenie jej na ten czas całkowitej opieki nad małoletnią. Skarżąca mając na uwadze dobro małoletniej oraz fakt, że jedyną namiastką rodziny jaka jej pozostaje, jest w tym momencie opiekująca się nią babcia wniosła o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, opisaną na wstępie decyzją z 17 sierpnia 2023 r. nr 010070/680/4327406/2023 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy na podstawie zgromadzonych dokumentów stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż Skarżąca nie należy do kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze, wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy. Organ II instancji podał, że zgodnie z przedłożonym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 2023 r. sygn. akt [...] Sąd na czas toczącego się postępowania ustanowił miejsce zamieszkania dziecka, tj. M. O. przy Skarżącej, jednak z art. 4 ust. 2 ustawy wynika, że osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem, w zastępstwie rodziców (np. w związku ograniczeniem praw rodzicielskich), u której jednak dziecko nie zostało umieszczone w pieczy zastępczej, nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego. Prezes wskazał jednocześnie, że nie kwestionuje sprawowania faktycznej opieki nad małoletnią, jednak przedłożone postanowienie Sądu Rejonowego w [...] nie stanowi dla ZUS wystarczającej podstawy do przyznania Skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła W. P. zaskarżając ww. decyzję Prezesa w całości. Skarżąca powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne zakwestionowała prawidłowość wydanych w sprawie decyzji podnosząc, że ograniczenie ustawowe w dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka do świadczeń rodzinnych, w szczególności do zasiłku rodzinnego i przysługujących doń dodatków, mających na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka jest niezasadne. Powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym zasiłku rodzinnego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że Skarżąca jest babcią M. O. i sprawuje nad nią faktyczną opiekę, jednak jako babcia nie mieści się w kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia wychowawczego. Weryfikację prawa do świadczenia wychowawczego przeprowadzono z uwzględnieniem przepisów ustawowych, które nie stwarzają warunków do tego, aby dziadkowie mogli ubiegać się o świadczenia finansowane ze środków publicznych na rzecz swoich wnuków. W ocenie Organu dla uznania Skarżącej za opiekuna faktycznego M. O. konieczne byłoby, poza sprawowaniem opieki faktycznej, przedstawienie dokumentu, który potwierdzałby umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) Sąd poddał zaskarżoną decyzję kontroli legalności, mając przy tym na względzie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy kontroli legalności Sąd kieruje się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji RP, rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP, a w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20.06.2000 r. sygn. akt I KZP 14/00, Wokanda 2000/9/16 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.11.2001 r. sygn. akt T 33/01, OTK - B 2002/1/47). W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił też treść art. 135 P.p.s.a., umożliwiającego stosowanie przewidzianych prawem środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., wydane zostały z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 810). Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ich przyznawania i wypłacania. Zgodnie z jej art. 4 ust. 2 świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Z kolei, zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy, opiekunem faktycznym dziecka, jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Jak wynika z przepisów ustawy, a co podkreśla się w orzecznictwie, świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem rzeczywiście sprawują. W rozpoznawanej sprawie wątpliwości nie budzą ustalenia stanu faktycznego, wskazujące, że Skarżąca jest babcią macierzystą M. O. i sprawuje nad nią opiekę faktyczną. Postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 2023 r., sygn. akt [...] w przedmiocie udzielenia zabezpieczenia w sprawie o ustanowienie opieki, W. P. powierzona została piecza nad małoletnią M. O. na czas toczącego się postępowania. Postanowienie to, dotyczące sprawowania przez Skarżącą bieżącej pieczy nad wnuczką M. O., nie stanowi podstawy do uznania Skarżącej za opiekuna prawnego, którego sąd opiekuńczy ustanawia na podstawie art. 145-153 k.r.io. Nie ulega również wątpliwości, że wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenia wychowawcze ustawa nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Ustawa ograniczyła w tym zakresie krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10 ustawy). Piecza sprawowana przez Skarżącą nad wnuczką na podstawie postanowienia sądu powszechnego nie jest również tożsama z pieczą zastępczą, o jakiej mowa w art. 1121 § 1 k.r.o. Zgodnie bowiem z jego treścią, obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo - wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo - terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym; pozostałe obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców dziecka. Skarżąca nie została ustanowiona rodziną zastępczą dla wnuczki. Z regulacji ustawy wynika zatem, że chociaż celem świadczenia wychowawczego z art. 4 ust. 1 ustawy jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, to możliwości uzyskania wsparcia w opisanym zakresie pozbawieni zostali opiekunowie dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to nawet w takim przypadku jaki ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdy sprawowanie tej pieczy znalazło formalne potwierdzenie w orzeczeniu sądowym. Prowadzi to do wniosku, że przepisy ustawy w sposób niedostateczny chronią prawa rzeczywistych opiekunów i pozostających pod ich pieczą dzieci. Charakter i cel tego świadczenia powinny bowiem mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu prawa do jego pobierania. W tej sytuacji, w celu zagwarantowania należytej ochrony interesów dzieci, zaspokojeniu potrzeb których ma służyć świadczenie wychowawcze, niezbędne jest przy dokonywaniu wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy odniesienie się bezpośrednio do przepisów Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka (por. wyroki WSA w Łodzi: z 16 października 2018 r. II SA/Łd 532/18, z 14 września 2017 r. II SA/Łd 566/17 , z 20 grudnia 2012 r. II SA/Łd 703/12, wyrok WSA w Krakowie z 9 listopada 2017 r., III SA/Kr 1140/17, wyrok WSA w Warszawie z 29 grudnia 2016 r. , VIII SA/Wa 833/16, wyroki WSA w Gliwicach z 4 kwietnia 2014 r. IV SA/GL 695/13 oraz z 4 marca 2020 r., II SA/Gl 1486/19 – wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc wyłącznie do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: Wiesław Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP). Jak wskazał NSA w wyroku z 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 203/19 osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma zatem prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Takie stanowisko prezentowane jest również przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne. Patrz np.: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 270/23, WSA w Bydgoszczy z 4 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1/23, wyrok WSA w Gliwicach z 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1623/22 . Zgodnie natomiast z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r., dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Oczywistym jest, że z powołanych przepisów Konwencji nie można bezpośrednio wywieść prawa do świadczenia wychowawczego. Natomiast odwołanie się do przepisów Konwencji o Prawach Dziecka ma znaczenie przy ocenie przepisów ustawowych, a więc czy przepisy omawianej ustawy wprowadzając ustawowe ograniczenie w dostępności do świadczenia wychowawczego przez osoby, którym sąd w drodze orzeczenia powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem, nie naruszają przepisów Konwencji. Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą (por. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 14 września 2017 r., II SA/Łd 567/17 i z dnia 22 marca 2019 r., II SA/Łd 96/19; w Warszawie z dnia 3 września 2014 r., VIII SA/Wa 421/14; w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2014 r., IV SA/Gl 695/13). W tym zakresie Skarżąca, Sprawując pieczę nad M. O., nie otrzymała żadnego wsparcia, a przejmując na siebie cały ciężar opieki, "wyręczyła" nie tylko rodziców dziecka, ale i w pewnym stopniu również zobowiązane do tego Państwo. W praktyce - biorąc pod uwagę wyłącznie kwestie faktyczne sprawowania pieczy - niczym nie różniło się to od obowiązków wykonywanych w ramach sprawowania władzy rodzicielskiej, która uprawnia do ubiegania się o dofinansowanie wydatków związanych z utrzymaniem dzieci w postaci świadczenia wychowawczego. Sąd uwzględniając skargę przyjął zatem jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności decyzji powołane wyżej przepisy Konstytucji RP oraz Konwencji o Prawach Dziecka, uznając, że unormowania te muszą być brane pod uwagę w procesie interpretacji przepisów ustawy. Ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego na podstawie tej ustawy dla osoby sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądowego godzą bowiem w interes dziecka chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, prowadząc do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji dzieci znajdujących się pod taką pieczą (pogorszenia ich sytuacji materialnej). Do takich wniosków doszedł również NSA w wyroku z 25 października 2023 r., sygn. akt I OSK 2115/21 wskazując, że jednoznaczny rezultat wykładni językowej nie zwalnia organu stosującego prawo z obowiązku skorzystania z pozostałych metod wykładni. Wprawdzie, w orzecznictwie oraz doktrynie ugruntowana jest zasada pierwszeństwa wykładni językowej, jednak zasadę tą rozumie się przede wszystkim w taki sposób, że należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, pod warunkiem, że uprzednio przeprowadzono kompleksową wykładnię tekstu, rozważając również aspekty systemowe i funkcjonalne (zob. M. Zirk-Sadowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.) System praw administracyjnego, Tom 4, Wykładnia w prawie administracyjnym. C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 225). Podkreślił, że wykładnia w prawie administracyjnym musi uwzględniać wiele wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80 urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15). W świetle powyższego wykładania przepisów ustalających prawo do świadczenia wychowawczego powinna być dokonywana z uwzględnieniem konstytucyjnych zasad, przewidujących szeroką ochronę rodziny, macierzyństwa oraz dziecka. Poza art. 18 dotyczącym ochrony małżeństwa, rodziny, macierzyństwa, rodzicielstwa zwrócił również uwagę na art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje państwu uwzględniać w swojej polityce gospodarczej i społecznej dobro rodziny, zaś szczególnej pomocy udzielać m.in. rodzinom niepełnym – a taka sytuacja występuje w sprawie oraz art. 72 ust. 1, który przewiduje ochronę praw dziecka, w tym także socjalnych. Wskazał także, że prawo dziecka do zabezpieczenia socjalnego wynika również z art. 26 ust. 1 konwencji, co także winno znaleźć odzwierciedlenie w procesie wykładni, z uwagi na treść art. 9 ust. 1 i art. 241 ust. 1 Konstytucji RP. Nie może ulegać żadnej wątpliwości, że gwarancje przewidziane powyższymi przepisami Konstytucji obejmują małoletnich obywateli polskich, także w przypadku gdy ich rodzice takiego obywatelstwa nie posiadają. Zwrócić należy przy tym uwagę na to, że ustawodawca taką potrzebę dostrzegł w przypadku ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa ( Dz.U. z 2023 r., poz.103 ) przewidując w art. 26 ust. 4 tej ustawy prawo ubiegania się o świadczenie wychowawcze także dla opiekuna tymczasowego małoletniego obywatela Ukrainy przebywającego na terytorium RP. Zaprezentowana przez Sąd wykładnia omawianych przepisów jest dominująca aktualnie w orzecznictwie. W związku z tym, że decyzje Organów wydane zostały w oparciu o wyniki wykładni językowej prowadzącej do innych wniosków niż wyniki zaprezentowanej wykładni systemowej i celowościowej, Sąd uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. art. 135 P.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji związane będą oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.