II SA/Rz 167/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 18 lutego 2022 r. nr SKO.401.ZP.179.7.2022 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – skargę oddala –

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu ("SKO"), decyzją z dnia 18 lutego 2022 r. nr SKO.401.ZP.179.7.2022, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 grudnia 2021 r. nr UGG-U.6730.185.2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej zwanej "K.p.a". Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku M. S. i M. S. Prezydent Miasta [....], decyzją z dnia 24 maja 2021 r. nr UGG-u.6730.185.2020, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...]. SKO w Tarnobrzegu, decyzją z dnia 28 czerwca 2021 r. nr SKO.401.ZP.1424.127.2021, uchyliło ten akt i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji, zarzucając nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Wydaną następnie decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r. Prezydent ponownie ustalił warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji. Od rozstrzygnięcia tego odwołanie złożyła G. W. podnosząc, że zwiększenie gabarytów budynku, którego sprawa dotyczy całkowicie ograniczy dostęp do naturalnego światła dla powstającego budynku jednorodzinnego na działce nr [...]. Zdaniem Odwołującej się, analiza obszaru przeprowadzona została wybiórczo i nie uwzględnia wszystkich budynków. Odwołanie złożyła także M. Ł. (dalej także: "Skarżąca") zarzucając przeprowadzenie niewystarczającego postępowania wyjaśniającego, brak należytego uzasadnienia, brak wymaganych załączników do decyzji, niedoręczenie stronom kompletnego rozstrzygnięcia, nieprzeprowadzenie wymaganej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji, brak ustalenia konkretnych warunków w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, niewyważenie interesu inwestora i pozostałych stron postępowania, brak wyjaśnienia przesłanki dostępu terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej, wybiórcze uwzględnienie działek w obszarze analizowanym z pominięciem innych oraz niezastosowanie § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz.1588), dalej "rozporządzenie". Wskazaną wyżej decyzją z dnia 18 lutego 2022 r. SKO w Tarnobrzegu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej "u.p.z.p." przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Dalej Kolegium podało, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przeprowadzenia analizy, Organ I instancji prawidłowo, zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia i z uwzględnieniem wskazań Kolegium z poprzedniej decyzji (z 28 czerwca 2021 r.) ponownie wyznaczył granice obszaru analizowanego, których odległość od granic terenu objętego wnioskiem wyniosła 132 m przy szerokości frontu działki nr [...] wynoszącej 44 m, przy czym teren inwestycji znajduje się w centrum obszaru. Istniejąca w obrębie tego obszaru zabudowa umożliwiła zaś określenie wymogów dotyczących nowej zabudowy. Obszar analizy poszerzono w ten sposób, by w jego obrębie znalazły się całe działki zabudowane oznaczone ewidencyjnie. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy stanowiły załącznik nr 2 do projektu decyzji i zapoznano z nimi strony przed jej wydaniem. Słusznie uznano, że planowana funkcja zamierzenia objętego wnioskiem nie koliduje z przeznaczeniem działek znajdujących się w obszarze analizowanym. W odniesieniu do linii zabudowy Kolegium wskazało, że zgodnie z rozporządzeniem winna ona stanowić przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ze względu na to, że na działce objętej wnioskiem usytuowany jest budynek mieszkalny wyznaczający linię zabudowy od strony drogi dojazdowej, zasadnym jest utrzymanie istniejącej linii zabudowy, tj. w odległości 3,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, jak wskazano na załączniku graficznym do projektu decyzji. Tak przyjętą linię zabudowy względem drogi dojazdowej, drogi gminnej, uzgodniono z Wydziałem Dróg, Transportu, Energetyki i Działalności Gospodarczej. Jeśli chodzi o parametr intensywności zabudowy to zgodnie z § 5 rozporządzenia ustala się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości w obszarze analizowanym. Taki średni wskaźnik w niniejszej sprawie wynosi 0,08 – 0,71, przy czym średnia arytmetyczna to 0,24. Przyjęty wskaźnik od 0,24 do 0,30 mieści się w tych granicach. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono zgodnie ze wskazaniami analizy na poziomie min 0,5. Z kolei, szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze zabudowanym, z tolerancją do 20%. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków gospodarczych dla obszaru analizowanego to przedział od 2,5 m do 13 m. Średnia wartość z obszaru analizy wynosi więc 6,1 m. W oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej określono na 9 m z tolerancją +/- 10% uzasadniając w analizie, iż projektowany budynek mieści się w przedziale średnim, zaś tolerancję należy zastosować dla swobodnego zaprojektowania budynku. Zarówno w analizie, jak i w decyzji, parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na 5,0 m, przy czym w decyzji przyjęto tolerancję +/- 10%. Jako, że budynki gospodarcze w obszarze analizowanym są jednokondygnacyjne - ich wysokość wynosi od 2,5 m do 6,0m, to ustalenie wysokości budynku w kalenicy na 5m z tolerancją +/- 10% jest prawidłowe dla budynku jednokondygnacyjnego gospodarczego i odpowiada wymogom określonym w § 7 rozporządzenia. W decyzji przyjęto też, że dach po rozbudowie będzie jednospadowy lub dwuspadowy o spadku połaci dachowych ok 10°-20°- w kierunku głównej kalenicy dachu równoległym do frontu działki, co odpowiada brzmieniu § 8 rozporządzenia, wedle którego geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Następnie Kolegium podkreśliło, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy nie mogą by obecnie rozważane, bowiem dotyczą innej materii, niż planistyczne. Dlatego kwestie zacienienia będą mogły być rozpatrzone dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. SKO podkreśliło, że działka jest skomunikowana z drogą gminną poprzez istniejący przejazd drożny działką [....], co spełnia warunek wymagany przez art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. - teren ma dostęp do drogi publicznej. Ponadto, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, a działka jako użytek rolny poniżej klasy R III nie podlega ograniczeniom wyłączenia z produkcji rolnej. Z kolei, postanowieniem z 5 listopada 2021 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy. M. Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa procesowego - w szczególności: 1. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 K.p.a. z uwagi na brak wystarczającego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia, w tym niewyjaśnienie przedmiotu postępowania, 2. art. 107 § 2 K.p.a. w zw. z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia poprzez brak wymaganych załączników do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (tj. wyników analizy – części tekstowej i graficznej), zaś na jedynej mapie stanowiącej załącznik do decyzji brak wskazania linii wyznaczającej obszar analizowany, 3. art. 109 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niedoręczenie stronom kompletnego rozstrzygnięcia i ograniczenie w związku z tym zasady czynnego udziału stron, zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). II. przepisów prawa materialnego - w szczególności: 1. art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieprzeprowadzenie wymaganej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, 2. art. 54 pkt 2 lit d w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt. 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p., a także art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez brak ustalenia konkretnych warunków w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz niewyważenie interesu inwestora i pozostałych stron postępowania, w szczególności poprzez ingerencję w prawo własności przejawiające się ograniczeniem w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich pomimo braku podstaw prawnych do takiej ingerencji, 3. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p. poprzez brak wyjaśnienia przesłanki dostępu terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej; konieczny jest bowiem dostęp nie tylko faktyczny, ale i prawny, a zatem bez znaczenia pozostaje ewentualne zwyczajowe korzystanie przez inwestora z drogi, czyli istnienie "drożnego przejazdu", 4. § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieprzeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej w zakresie wymaganym tą regulacją, w szczególności wybiórcze uwzględnienie niektórych działek w obszarze analizowanym a pominięcie innych, 5. § 6 i § 7 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie. Skarżąca zwróciła uwagę, że wszystkie podniesione przez Nią zarzuty dotyczyły aktualnego a nie kolejnego etapu postępowania procesu inwestycyjnego. Wskazała na brak jednoznacznego wyjaśnienia przedmiotu zamierzenia inwestycyjnego, które jest w istocie budową nowego budynku, po uprzedniej rozbiórce obiektu dotychczas istniejącego. Jej zdaniem, nie wyjaśniono, jak istnienie na działce nr [...] budynku niemożliwego do rozbudowy, nadbudowy i przebudowy bez jego uprzedniej rozbiórki zostało wzięte pod uwagę na etapie analizy urbanistyczno-architektonicznej w świetle wymogów jakie stawia art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Nie wyjaśniono też statusu drogi wewnętrznej, która ma zapewnić dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, a więc czy inwestor posiada prawnie, a nie tylko faktycznie zapewniony dostęp gwarantujący realizację przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Przyjęte zaś przez Prezydenta wskaźniki jawią się jako maksymalne lub wręcz dowolne. Nie uzasadniono więc przyjęcia tak dużej - 30 % tolerancji w przypadku parametru powierzchni zabudowy oraz aż 10 % tolerancji w przypadku szerokości elewacji frontowej, a w szczególności wysokości budynku w odniesieniu do ściany szczytowej w granicy z działką nr [...], a która to ściana niemal w całości spowoduje zacienienie nieruchomości jej właścicieli. Skarżąca zarzuciła bezrefleksyjne zaakceptowanie propozycji inwestora usytuowania planowanego budynku, które ze względu na realizację całkowicie nowej, szerokiej na 10 m i wysokiej na 6 m ściany bez otworów okiennych w granicy działki nr [...], spowoduje nadmierną ingerencję w prawo wykonywania atrybutów właścicielskich wobec tej działki w postaci możliwości jej zgodnej z prawem zabudowy oraz naruszy zastany w sąsiedztwie ład przestrzenny, bowiem budynki gospodarcze w sąsiedztwie są usytuowane prostopadle a nie równolegle do frontu działek. Zdaniem Skarżącej, na naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich wskazuje warunek dotyczący dachu budynku i szerokości elewacji frontowej. Kwestia zaś zacienienia działek sąsiednich w wyniku realizacji planowanej inwestycji powinna być analizowana już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja Prezydenta nie zawiera załącznika graficznego - wskazującego jaki obszar znalazł się w granicach analizowanego rodzaju zabudowy i funkcji a z uzasadnienia decyzji zdaje się wynikać, że jest to nawet siedmiokrotność szerokości elewacji frontowej ani też załącznika tekstowego wskazującego, które działki są zabudowane i w jaki sposób. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. WSA w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 555/22 oddalił złożoną skargę. Orzeczenie to, na skutek skargi kasacyjnej Skarżącej, zostało uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1769/23. Zdaniem NSA, uzasadnienie skarżonego wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 P.p.s.a. i to w stopniu na tyle poważnym, że ma to wpływ na wynik sprawy. Motywy kwestionowanego orzeczenia sprowadzają się bowiem do przedstawienia przepisów prawa i kilku stwierdzeń aprobujących stanowisko Kolegium. Uzasadnienie nie tylko nie zawiera odniesienia do zarzutów skargi, ale również stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. WSA, poza pewnymi nawiązaniami do stanowiska Skarżącej, nie rozpoznał w istocie rzeczy żadnego z zarzutów skargi, natomiast ograniczył się do aprobaty działania organu. Zaskarżony wyrok nie zawiera też wywodu prawnego i nie poddaje się merytorycznej kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : I. Skarga jako nieuzasadniona, została przez Sąd oddalona w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został bowiem ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Warto w tym miejscu podkreślić, że WSA, rozpoznając sprawę po uchyleniu poprzedniego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, był związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1769/23 (CBOSA). Zgodnie z art. 190 P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest zobligowany do uwzględnienia ocen i zaleceń sądu wyższej instancji, co oznacza, że dalsze postępowanie musiało być prowadzone w granicach wyznaczonych przez te wskazania. Obejmuje to zarówno sposób rozpoznania zarzutów skargi, jak i konieczność odniesienia się do uchybień wskazanych przez NSA w uzasadnieniu w/w wyroku kasacyjnego. II. Materialnoprawne ramy kontrolowanego rozstrzygnięcia SKO wyznaczają przede wszystkim przepisy u.p.z.p., a w szczególności zastosowany prawidłowo w tej sprawie art. 61 ust. 1. Przepis ten statuuje przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, a jest uzupełniany przepisami powołanego wyżej rozporządzenia. Otóż zgodnie z jego treścią wydanie decyzji jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa); (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. III. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. a) Nie można skutecznie podnosić zarzutu, iż uzasadnienie organu odwoławczego nie odnosiło się do zarzutów odwołania, ponieważ decyzja wydana przez organ kolegialny zawiera stosowną i wyczerpującą względem zasady przekonywania – art. 11 K.p.a. – argumentację. Jej tezy pozostają w bezpośredniej relacji do podstawowych motywów przedstawionych w odwołaniu, co świadczy o tym, że Organ właściwie przeanalizował i odniósł się do istotnych kwestii podnoszonych przez stronę odwołującą się. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wykazało, że rozważyło wszystkie podniesione argumenty, prezentując logiczną i spójną linię rozumowania, która z jednej strony odpowiadała na zarzuty, a z drugiej – uzasadniała przyjęte stanowisko. Innymi słowy, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada także wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., wskazuje podstawy faktyczne i prawne, a w warstwie merytorycznej odzwierciedla wynik analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz wynik ponownego wyznaczenia obszaru analizowanego, zgodnego ze wskazaniami decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia 28 czerwca 2021 r. b) Sposób kwestionowania rozstrzygnięcia, nakreślony w odwołaniu a następnie w skardze do WSA, nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu, gdyż dotyczył w istocie zagadnień merytorycznych typowych dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a nie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Należy podkreślić, że organy działające na podstawie u.p.z.p nie są uprawnione do szczegółowego rozstrzygania kwestii ewentualnego negatywnego wpływu projektowanej zabudowy na dostęp do światła dziennego czy innych aspektów technicznych, które są rozpatrywane przez administrację w procesie inwestycyjnym, ale na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Wynika to ze specyfiki postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w której organ ogranicza się do oceny, czy z punktu widzenia przepisów dotyczących planowania przestrzennego, teren nieruchomości może zostać zabudowany w sposób zaproponowany przez inwestora. W tym postępowaniu nie jest zadaniem Organu analizowanie szczegółowo rozwiązań projektowych, lecz ocena zgodności zamierzenia z wymaganiami lokalnymi oraz przepisami prawa. Stronom postępowania o warunkach zabudowy przysługują w pełni środki zaskarżenia, z których Skarżąca w niniejszej sprawie skutecznie skorzystała. Poddana kontroli decyzja Organu I instancji określa wymagane na płaszczyźnie zagospodarowania przestrzennego ustalenia, mające odpowiadać zapotrzebowaniu inwestora oraz gwarantujące ochronę interesów uczestników postępowania. W ten sposób obowiązek organu z art. 7 k.p.a. (uwzględnienia słusznego interesu obywateli) jest realizowany w ramach systemu prawa planistycznego i budowlanego, a nie jako samodzielna podstawa rozstrzygania o prawach wnioskodawcy. Z tych względów zarzuty dotyczące zacienienia działki o nr [...] oraz oddziaływania ściany szczytowej w granicy z tą działką, a także ogólnie sformułowany zarzut "bezrefleksyjnego" zaakceptowania propozycji inwestora, nie mogły zostać uwzględnione na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko to znajduje wsparcie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, wyraźnie rozróżniającym przedmiot postępowania planistycznego i postępowania o pozwolenie na budowę. Wymaga też podkreślenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter związany. Organ nie korzysta przy jej wydawaniu z uznania administracyjnego: w razie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wymagań § 4 – § 8 rozporządzenia jest obowiązany ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, w granicach wyznaczonych przez wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej. Z tego względu zarzut "niewyważenia" interesu inwestora i pozostałych stron postępowania, nie może stanowić samoistnej podstawy uchylenia decyzji – nie istnieje bowiem normatywna przestrzeń uznania, w której organ mógłby odmówić ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na bliżej nieskonkretyzowany prawem przestrzennym (u.p.z.p. i przepisy wykonawcze) interes sąsiada inwestycji, jeżeli pozostałe wskazane w u.p.z.p. wymogi zostały spełnione. c) Trafnie określono również w decyzji przedmiot sprawy administracyjnej, opisując go jako rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę istniejącego obiektu. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wykluczają realizacji inwestycji o złożonym charakterze, a więc także takiej jaką planuje się w niniejszej sprawie. Ponadto, Organy nie mogą opierać swoich decyzji na przypuszczeniach lub domysłach dotyczących ewentualnych zamierzeń inwestora. Są one zobowiązane do ściśle literalnego odczytywania treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że organ gminy jest związany zakresem i treścią wniosku – nie ma podstaw do przypisywania inwestorowi intencji, które wprost z tego wniosku nie wynikają. Takie podejście zapewnia przejrzystość i przewidywalność postępowania administracyjnego, a także chroni prawa zarówno inwestora, jak i innych stron postępowania. d) Okoliczność, iż dla terenu sąsiedniego zostały ustalone warunki zabudowy, nie oznacza automatycznego wykluczenia inwestycji projektowanej na sąsiedniej działce. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie tworzy prawa do terenu ani nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich. Przepis ten odnosi się zarówno do terenu inwestycji, jak i nieruchomości sąsiednich. Oznacza to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki sąsiadującej nie skutkuje automatycznym prawem do zabudowy tej nieruchomości jak również nie wyklucza zabudowy sąsiedniej, choćby z tej przyczyny, że dla tego samego terenu mogą zostać wydane dwie decyzje o warunkach zabudowy dla inwestycji o różnym kształcie oraz przeznaczeniu. Otóż w myśl art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Przypadki, w których decyzja o warunkach zabudowy wygasa z mocy prawa, zostały wyraźnie określone w ustawie i dotyczą ściśle określonych sytuacji, które nie występuje w niniejszej sprawie – zob. art. 65 ust. 1 u.p.z.p. Wobec tego strona skarżąca nie powinna obawiać się o realizację swych zamierzeń inwestycyjnych. e) W tej sprawie decyzja o warunkach zabudowy precyzyjnie określa wysokość obiektu w jego kalenicy na 5 m, z tolerancją plus minus 10%, co opiera się na należycie wykazanych informacjach pochodzących z materiału dowodowego. W dokumentacji analitycznej wskazano bowiem, że budynki mieszkalne w bezpośrednim sąsiedztwie, w tym na działce należącej do skarżącej strony, posiadają wysokość w kalenicy od 7 do 9 metrów, natomiast budynki gospodarcze i garaże mieszczą się w przedziale od 2,5 do 6 metrów. Należy przypomnieć, że treść § 7 ust. 1 rozporządzenia wymaga, aby wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki była wyznaczona dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym - § 8 ust. 1 rozporządzenia. Nie można zatem przekonująco twierdzić, że organy pominęły w tej sprawie obowiązek uzasadnienia przyjęcia tych parametrów – przeciwnie, analiza wykazuje, że wysokość obiektów sąsiadujących z inwestycją jest taka sama lub wyższa, co w pełni uzasadnia akceptację ustalonych granic dla projektowanej nadbudowy budynku. Dodatkowo, skarżąca strona przyznaje, że średnia wysokość wynosi 6,1 metra, co potwierdza adekwatność przyjętych w decyzji wartości stosownie do wymogów § 6 i 7 rozporządzenia oraz zasady dobrego sąsiedztwa. Zatem podzielić należy stanowisko autora analizy, iż przyjęte tu wartości w tym tolerancja, umożliwią zaadaptowanie projektowanego budynku do warunków zastanych w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji. f) Sąd nie uwzględnił również zarzutów dotyczących wskaźnika powierzchni zabudowy, określonego na poziomie 0,24 – 0.30. Z analizy architektoniczno – urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym wskaźnik ten waha się od 0,08 do 0,71, a średnia wynosi 0,24. Obiekt gospodarczy podlegający rozbudowie ma obecnie powierzchnię 36 m², a docelowo ma osiągnąć 55 m², co oznacza wzrost o około 25% względem średniej obszaru analizowanego. W myśl § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Oznacza to, że prawodawca pozwala organom na określony w rozporządzeniu luz decyzyjny, o ile mieści się on w obszarze zasady dobrego sąsiedztwa do której powinno nawiązywać uzasadnienie odstępstwa od tak określonej średniej. Autor analizy wyjaśnił stosownie do wymogów rozporządzenia, że projektowane odstępstwo mieści się w granicach wartości granicznych ustalonych w obrębie analizy, co nie pozwala mówić o tworzeniu nieuzasadnionych zagrożeń dla istniejącego ładu przestrzennego i architektonicznego. Nie można przy tym zapomnieć, że teren inwestycji położony jest w mieście, co dodatkowo mocno uzasadnia bardziej intensywną zabudowę i nie pozostaje w kolizji charakterem urbanistycznym sąsiednich obszarów. g) Nie można też było potwierdzić zarzutów związanych z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia, co miało polegać na nieprzeprowadzeniu analizy urbanistycznej. W aktach sprawy przekazanej do Sądu znajduje się bowiem wymagana dokumentacja analityczna. Analiza stanowiąca podstawę decyzji organu I instancji, została sporządzona przez osobę posiadającą wymagane przez ustawę kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium RP. Zaś zarówno część tekstowa jak i graficzna pozwala na stwierdzenie, iż organ nie dokonał, jak twierdzi skarga wybiórczego potraktowania działek stanowiących obszar analizowany. Urbanista podał bowiem parametry zabudowy znajdującej się na działkach sąsiadujących, co odpowiada treści § 3 rozporządzenia. W zakresie materiałów roboczych do analizy znajduje się załącznik mapowy przedstawiający wymagane prawem dane w relacji do działek obszaru analizowanego pozwalające na sprecyzowanie parametrów urbanistyczno-architektonicznych projektowanego zamierzenia w tym przede wszystkim szerokość elewacji frontowych jak również powierzchnię zabudowy. h) Nie budzi wątpliwości prawnych również kwestia dostępu inwestycji do drogi publicznej - art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. - ponieważ działka inwestora bezpośrednio przylega do drogi wewnętrznej, która łączy teren inwestycji z ogólnodostępną drogą gminną. Zakończone postępowanie potwierdziło, że organy nie są uprawnione do badania tytułu cywilnoprawnego do drogi wewnętrznej, na której położona jest inwestycja. Definicja "dostępu do drogi publicznej" obejmuje zarówno bezpośredni dostęp, jak i dostęp przez drogę wewnętrzną lub ustanowioną służebność drogową. Skoro więc inwestor, przy ustalaniu warunków zabudowy, nie musi wykazywać się tytułem prawnym do terenu inwestycji, to tym bardziej nie można uzależniać treści rozstrzygnięcia od posiadania przez inwestora tytułu prawnego do terenów zapewniających dostęp do drogi publicznej. Jeżeli inwestor oświadcza, że teren inwestycji będzie miał zapewniony dostęp do drogi publicznej przez wskazane działki, organ powinien ocenić wyłącznie możliwość technicznego skomunikowania tego terenu z drogą publiczną, a nie badać tytuł prawny inwestora do tych działek. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, m.in. w wyroku NSA z 6 sierpnia 2025 r., sygn. II OSK 1616/24, LEX nr 3929046. Ewentualne spory dotyczące tytułu prawnego do drogi wewnętrznej mogą podlegać rozstrzygnięciu w trybie cywilnoprawnym, przez co nie mogą one stanowić przedmiotu postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Kwestionowanie istniejącego przejazdu drożnego, wymagałoby wykazania, że dostęp komunikacyjny nie jest w ogóle możliwy, czego Skarżąca nie uczyniła. i) Doręczenie decyzji bez wymaganego załącznika może być rozpatrywane jedynie w kategoriach "zwykłego" naruszenia przepisów postępowania, co oznacza, że naruszenie takie, hipotetycznie, może stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, jednakże pod warunkiem uprawdopodobnienia, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – zob. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 2950/15, LEX nr 2417987). Skarżąca takiego istotnego wpływu nie wykazała, zaś WSA działając z urzędu nie stwierdza, aby tego rodzaju brak oddziaływał na ustaloną treść decyzji o warunkach zabudowy. Istotne jest bowiem to, że przekazane do WSA akta sprawy zawierają wymagane prawem załączniki do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przez co nie można mówić o wpływie tej kwestii na wynik sprawy. Nie można też skutecznie podważać sposobu w jaki w tej sprawie wyznaczono obszar analizowany, którego weryfikacja jest możliwa na podstawie mapy obrazującej jego granice, w tym kluczowe parametry zabudowy w nim występującej. Ponadto, określone przez Organ I instancji granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób zdefiniowany przepisami obowiązującymi ze względu na czas złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. j) Reasumując, zgromadzone w tej sprawie dokumenty, a przy tym dokonany skontrolowanymi decyzjami sposób zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego pozwoliły stwierdzić, że wnioskodawca porusza się w warunkach gwarantowanej przepisami u.p.z.p. wolności budowlanej. Organy wykazały w sposób dostateczny, że projektowany sposób zmiany zagospodarowania terenu nie narusza obiektywnego porządku prawnego, a w tym chronionych tym porządkiem interesów osób trzecich - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (zob. T. Bąkowski (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, art. 6.). IV. Wobec tego, że zaskarżona decyzja SKO oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta zostały wydane w prawidłowo dokonanej kwalifikacji faktycznej a więc, z zachowaniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i w oparciu o przeprowadzoną zgodnie z § 3 – § 8 rozporządzenia analizę urbanistyczno-architektoniczną, oraz że spełniają wymogi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – w szczególności w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa, dostępu do drogi publicznej oraz uzbrojenia terenu - to skargę WSA oddalił w całości jako niezasadną. Natomiast o kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na treść art. 200 P.p.s.a.