II OSK 506/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Budynków nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych przy ul. O. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1348/24 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Budynków nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych przy ul. O. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 lutego 2024 r. nr KOC/7017/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek uczestnika J. S.A z siedzibą w Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 lipca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1348/24, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Budynków nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych przy ul. O. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 12 lutego 2024 r., nr KOC/7017/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 17 października 2016 r., nr 168/B/2016 ustalającą na rzecz J. S.A. z siedzibą w Z. warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wewnętrznym układem drogowym, parkingami oraz infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] w obrębie [...] oraz na działce nr [...] w obrębie [...] w rejonie ul. O. w W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Budynków nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych przy ul. O. w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: – naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt. 1 i 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), co przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie doprowadziło sąd wydający zaskarżony wyrok do błędnego przekonania, że działka ew. nr [...] z obrębu [...] objęta wnioskiem inwestora J. S.A. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu posiada prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej nie uwzględniając przy tym w swojej ocenie prawnej sprawy zasad ładu przestrzennego zwłaszcza w jego społecznym aspekcie co w dalszej konsekwencji doprowadziło sąd wydający zaskarżony wyrok niniejszą skargą do nieuzasadnionego oddalenia zaskarżonym wyrokiem WSA z 31 lipca 2024 r. skargi skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 12 lutego 2024 r., nr KOC/7017/Ar/22, utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 17 października 2016 r., nr 168/B/2016, znak UD-II-WAB.6730.48.2016.MPI, ustalającą warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania ww. terenu i jego zabudowy; – naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło sąd wydający zaskarżony wyrok do błędnego przekonania, że działka ew. nr [...] z obrębu [...] objęta wnioskiem inwestora J. S.A. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu posiada wystarczające istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 art. 61 u.p.z.p., a uzbrojenie to jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co w dalszej konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia zaskarżonym wyrokiem WSA z 31 lipca 2024 r. skargi skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 12 lutego 2024 r., nr KOC/7017/Ar/22, utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 17 października 2016 r., nr 168/B/2016, znak UD-II-WAB.6730.48.2016.MPI, ustalającą warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania ww. terenu i jego zabudowy; – naruszenie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust.4 pkt. 8 i 11 i ust. 5 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło sąd wydający zaskarżony wyrok do błędnego przekonania, że doszło do dokonania uzgodnienia decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 17 października 2016 r., nr 168/B/2016, znak UD-II-WAB.6730.48.2016.MPI, ustalającej warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania ww. terenu i jego zabudowy z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Warszawie oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska z uwagi na położenie działki [...] na obszarze zalewowym oraz w obszarze Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz utrzymania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 12 lutego 2024 r., nr KOC/7017/Ar/22, podczas gdy organ odwoławczy nie przeprowadził dogłębnej analizy tego zagadnienia ograniczając się w swej decyzji do lakonicznego stwierdzenia, udzielenia właściwie informacji w tym aspekcie w uzasadnieniu decyzji – str. 10, a co za tym idzie decyzja organu odwoławczego winna być uchylona; 2. przepisów postępowania, tj.: – naruszenie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") i art. 153 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") przez błędne uznanie przez sąd wydający zaskarżony wyrok, że wiążąca dla tego sądu jak i organu II instancji ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 4 kwietnia 2022 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2335/21, zwłaszcza w jego pkt. 7.2.2 i 7.3-8 i 11 zapadłego wcześniej w niniejszej sprawie administracyjnej co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie przez organ odwoławczy odnoszącego się do ustalenia ponad wszelką wątpliwość czy działka [...], na której planowana jest inwestycja posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej oraz czy działka [...] posiada, czy posiadać będzie wystarczające uzbrojenie terenu co wprost spowodowało naruszenie przez sąd wydający zaskarżony wyrok art. 3 § 1 i art. 153 p.p.s.a., a w dalszej kolejności naruszenie kolejnych przepisów, tj. art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez błędne uznanie, że mimo ewidentnego nieuzupełnienia materiału dowodowego przez organ odwoławczy do czego był zobowiązany w wyroku WSA z dnia 4 kwietnia 2022 r., organ odwoławczy zrealizował wymogi ustawowe wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, i ust. 5 u.p.z.p. oraz przez niedostrzeżenie w dalszej kolejności naruszeń ze strony organu odwoławczego art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 138 § 2 k.p.a. co w powyższym zakresie doprowadziło sąd do błędnego przekonania, iż nie należało decyzji SKO w Warszawie z 12 lutego 24 r., nr KOC/7017/Ar/22, uchylić a sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpoznania co miało istotny wpływ na wynik sprawy; – naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a, art. 135 p.p.s.a i art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art.138 § 2 k.p.a. i 106 k.p.a. przez błędne uznanie przez sąd wydający zaskarżony wyrok, że organ odwoławczy dokonał właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustalił ponad wszelką wątpliwość, że doszło do dokonania uzgodnienia na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 8 i 11 i ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a. decyzji organu I instancji z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Warszawie oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska z uwagi na położenie działki [...] na obszarze zalewowym oraz w obszarze Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, o czym mowa w pkt. 1.2.3 i 1.2.7, 2.5, 2.6. decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 17 października 2016 r., nr 168/B/2016, co ostatecznie doprowadziło sąd wydający zaskarżony wyrok do zaniechania w tym zakresie kontroli legalności działań organu odwoławczego i organu I instancji do czego był zobowiązany oraz niesłusznego oddalenia skargi skarżącej, w której domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego jak także uchylenia w całości decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 17 października 2016 r., nr 168/B/2016, znak UD-II- WAB.6730.48.2016.MPI i co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zaś w razie oddalenia skargi kasacyjnej, wniesiono o odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego i obciążenia nimi skarżącej z uwagi na szczególny charakter sprawy, a także na znaczny interes społeczny w rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy. Wniesiono też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu na rozprawie z załączonej do skargi kasacyjnej dokumentacji zdjęciowej ilustrującej brak swobodnego dostępu do drogi osiedlowej od ul. O. znajdującej się w całości na działce ew. nr [...] i zakończenie tej drogi jedynie na terenie ogrodzonej działki skarżącej bez realnej możliwości poprowadzenia jej aż do działki [...] z uwagi na usytuowanie budynku nr [...] na nieruchomości skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. S.A. z siedzibą w Z. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu zakwestionowano zasadność zarzutów podniesionych przez skarżącą kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 1 i 14 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, a co wynika z decyzji organu I instancji, teren będący przedmiotem ustalenia warunków zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...]. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że na działce nr [...] została ustanowiona służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela przedmiotowego terenu, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji zgromadzonej w administracyjnych aktach sprawy, świadczącej równocześnie o realizacji przez organ wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2335/21, uchylającym wcześniejszą decyzję Kolegium z 25 sierpnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Nadto wypada wyjaśnić, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest wymagane by nieruchomość, przez którą jest przewidziany dostęp do drogi publicznej, była już od strony technicznej dostosowana do tego celu. Nie sposób też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3, i ust. 5 u.p.z.p. Również ten zarzut, tak jak i poprzedni, został powiązany merytorycznie z zarzutem naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art.138 § 2 k.p.a., stając się dla skarżącej kasacyjnie podstawą do uznania za błędną oceny Sądu I instancji, co do wywiązania się przez organ odwoławczy z zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2335/21. W tym przypadku zalecenia te odnosiły się do wykazania spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie możliwości podłączenia planowanej zabudowy do sieci wodociągowej i kanalizacji. Otóż podobnie jak w kwestii dostępu do drogi publicznej, także i w odniesieniu do wykazania możliwości podłączenia planowanej zabudowy do sieci wodociągowej i kanalizacji, organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę, uzupełnił materiał dowodowy gromadząc w aktach sprawy porozumienie z 27 marca 2023 r. pomiędzy Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji i inwestorem, dotyczące budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Wodociągi Warszawskie z 27 marca 2023 r., w którym ustalono warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej projektowanych budynków mieszkalnych na działce nr [...]. Mając powyższe na uwadze należało uznać za nieuzasadniony zarówno zarzut art. 61 ust. 1 pkt 3, i ust. 5 u.p.z.p., jak i zarzut naruszenia naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art.138 § 2 k.p.a. Nie mogły też odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 8 i 11 i ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a, art. 135 p.p.s.a i art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art.138 § 2 k.p.a. i 106 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony zarówno z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Warszawie, jak i z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Wypada też podnieść, że powyższe uzgodnienia nie były przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, a nadto skarżąca kasacyjnie nie wskazała na czym ewentualne wadliwości powyższych uzgodnień miały polegać, zaś uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zawierać rozwinięcie zarzutów przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca upatruje naruszenia przez Sąd I instancji w każdym z wskazanych w zarzucie przepisów. Uzasadnienie to powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało. Obowiązek ten został określony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i jest pochodną związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z 17.05.2021 r., II OSK 3828/18, LEX nr 3192269; 15.03.2023 r., II OSK 991/20, LEX nr 3550102; 17.01.2024 r., I FSK 2284/19, LEX nr 3720673 oraz z 11.07.2024 r., II FSK 359/24, LEX nr 3743170). Zarzucenie Sądowi I instancji zaniechania kontroli legalności działania organów obu instancji, przez brak szczegółowej analizy stanu faktycznego w stosunku do powyższych uzgodnień (s. 8-9 uzasadnienia skargi kasacyjnej), nie jest wystarczające w świetle art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Poza tym przywołany wcześniej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również obowiązek wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia (którego zabrakło w niniejszej skardze kasacyjnej) istnienia związku przyczynowo-skutkowego między naruszeniem procedury sądowoadministracyjnej a treścią rozstrzygnięcia, z którego wynikałoby, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść zaskarżonego orzeczenia byłaby inna (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do orzeczenia o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, o co wnosiła w odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S.A. z siedzibą w Z. Spółka ta będąca adresatem decyzji o warunkach zabudowy utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją nie była stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, lecz uczestnikiem tego postępowania. Wskazać zaś należy, że w art. 199 p.p.s.a. jest mowa jedynie o stronach ponoszących koszty postępowania ze swoim udziałem w sprawie. Również przepis szczególny, do którego odsyła art. 199 p.p.s.a., nie przewiduje zwrotu tych kosztów uczestnikowi postępowania (por. wyrok NSA z 16.04.2019 r., II GSK 739/17, LEX nr 2680200).