II SA/Rz 166/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 1 grudnia 2021 r. nr SKO.4160.32.2021 w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia 1 grudnia 2021 r. nr SKO.4160.32.2021 utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia 18 października nr KO.4160.27.2021 wydane w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. W postawie prawnej organ wskazał art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art.138 § 1 pkt 1 w związku z art.144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz.1990 ze zm.. Jak wynika z akt administracyjnych i uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia ostateczną decyzją z dnia 24 lipca 2020 r. nr GR.III.6831.15.2020 Burmistrz Miasta [...], działając na wniosek Z.H. oraz B.J. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w L. przy ul. [...]. Wnioskiem z dnia 26 czerwca 2021 r. J.K. zwrócił się do Burmistrza o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Jako podstawę wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2021 r. nr RG.III.6831.15.2020 Burmistrz Miasta [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Organ podniósł, że J.K. jest właścicielem działki [...], która nie uległa podziałowi. Nie posiada interesu prawnego i nie był stroną postępowania podziałowego, a zatem nie posiada możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zażalenie na to postanowienie złożył J.K. zarzucając bezpodstawne uznanie, że osobą mającą interes prawny w sprawie dotyczącej podziału nieruchomości jest wyłącznie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości dzielonej, podczas gdy osobą mającą interes prawny w sprawie dotyczącej podziału nieruchomości może być także właściciel nieruchomości sąsiedniej. W jego ocenie posiada interes prawny do udziału w sprawie zakończonej decyzją podziałową. W jego ocenie bezpodstawnie odmówiono mu przyznania statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 24 lipca 2020 r., choć jako właścicielowi działki nr [...] przysługiwało mu prawo udziału w postępowaniu zakończonym decyzją organu z dnia 23 marca 2020 r. (GPR.6730.5.2020) o warunkach zabudowy i prawo do żądania uwzględnienia w tej decyzji ochrony jego interesów. J.K. zawnioskował m. in. o zawieszenie postępowania zażaleniowego w sprawie wznowienia postępowania. Wyjaśnił, że obecnie toczy się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 23 marca 2020 r. o warunkach zabudowy, która określa warunki na podstawie, których wydano decyzję podziałową. W razie wznowienia postępowania i uchylenia decyzji o warunkach zabudowy znak: GPR.6730.5.2020 zmienią się warunki na podstawie których wydano decyzję o podziale nieruchomości. Pismem z dnia 30 września 2021 r., Kolegium wystąpiło do B.J. oraz Z.H. o zajęcie stanowiska w sprawie tj. braku sprzeciwu na takie działanie. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. W tej sytuacji postanowieniem z dnia 18 października 2021 r nr SKO 4160.27.2021 SKO w Przemyślu odmówiło zawieszenia postępowania zainicjowanego zażaleniem na postanowienie z 16 sierpnia 2021 r. w sprawie odmowy wznowienia postępowania. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie zażaleniowe nie może ulec zawieszeniu z uwagi na brak zgody na takie działanie wszystkich stron tego postępowania. W rozpoznawanej sprawie mimo wezwania stron postępowania podziałowego o zajęcie stanowiska w sprawie możliwości zawieszenia postępowania, tj. brak sprzeciwu na takie działanie, wezwanie pozostało bez odpowiedzi. J.K. skierował do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się uchylenia wyżej opisanego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zawieszenie postępowania zażaleniowego. Zarzucił dokonanie błędnej wykładni art. 98 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że inne strony postępowania winny wyrazić zgodę na zawieszenie postępowania, podczas gdy do zawieszenia postępowania dochodzi, gdy inne strony nie wyrażą sprzeciwu wobec zawieszenia postępowania. W jego ocenie brak odpowiedzi stron postępowania podziałowego jest równoznaczne z tzw. milczącą zgodą na zawieszenie postępowania. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 1 grudnia 2021 r. SKO w Przemyślu utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 18 października 2021 r. Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w uprzednio wydanym postanowieniu. Podało, że przepis art. 98 § 1 k.p.a. stanowi jednoznacznie, że wystarczającą przesłanką do uwzględnienia zgłoszonego przez wnioskodawcę żądania zawieszenia postępowania jest brak sprzeciwu pozostałych stron. Po złożeniu wniosku o zawieszenie organ prowadzący postępowanie powinien zatem wystąpić do pozostałych stron, pouczając o prawie złożenia sprzeciwu i jego skutkach, a także skutkach zawieszenia postępowania. Dopiero po upływie wyznaczonego przez organ terminu do złożenia sprzeciwu możliwe będzie dokonanie oceny, czy zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania i zweryfikowanie kolejnej przesłanki dotyczącej zagrożenia dla interesu społecznego. Tak w rozpoznawanej sprawie postąpił organ. Jednak SKO zauważyło, że w sprawie występuje inna kluczowa przesłanka, którą organ musiał uwzględnić, a mianowicie brak wypowiedzenia się stron postępowania co do treści żądania wnioskodawcy. Nie jest to jednoznaczne z milczącym wyrażeniem zgody. Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J.K. domagając się jej uwzględnienia przez SKO w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. i uchylenia postanowienia z 1 grudnia 2021 r i wydanie postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym go postanowieniem z 18 października 2021 r., ewentualnie stwierdzenie nieważności obu postanowień SKO oraz zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. art. 98 § 1 k.p.a. polegające na: - błędnej wykładni ww. przepisu, zgodnie z którą inne strony postępowania powinny wyrazić zgodę na zawieszenie postępowania, podczas gdy z literalnej treści tego przepisu wynika, że do zawieszenia postępowania wystarczy jedynie tzw. milcząca zgoda strony wyrażona brakiem sprzeciwu. Skarżący wskazał, że w świetle stanowiska wyrażonego przez przeważającą część przedstawicieli nauki na gruncie art. 98 § 1 k.p.a. jedynie sprzeciw złożony przez inną - niż wnioskodawca - stronę postępowania skutkuje odmową zawieszenia postępowania, a jeżeli ta inna strona postępowania nie reaguje na pismo w sprawie zawieszenia postępowania (tj. nie składa sprzeciwu), wówczas przyjmuje się, iż ta inna strona postępowania wyraża tzw. milczącą zgodę na zawieszenie postępowania. Organ uznał, że za odmową zawieszenia postępowania przemawia niewypowiedzenie się przez pozostałe strony co do treści jego żądania, co nie jest zdaniem organu jednoznaczne z milczącym wyrażeniem zgody. Skarżący podał, że w istocie jego żądaniem był wniosek w sprawie zawieszenia postępowania, na który pozostałe strony postępowania nie zareagowały sprzeciwem, co w jego ocenie przemawia za zawieszeniem postępowania. Skarżący zauważył także, że SKO w sposób niepełny przytoczyło postanowienie NSA z dnia 6 września 2007 r., II OSK 392/07 i wadliwie zinterpretowało wywiedzioną tam tezę, co stanowi o naruszeniu art. 98 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. Zaskarżone postanowienie zostało wydane przez SKO na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia SKO z dnia 18 października 2021 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Nie wchodząc w merytoryczną zasadność lub jej brak postanowienia SKO z dnia 18 października 2021 r. o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie to zdaniem Sądu jest niezaskarżalne. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiej treści tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r. OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten brzmi obecnie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". W ocenie Sądu pierwszej instancji, treść art. 101 § 3 k.p.a. w aktualnym stanie prawnym jednoznacznie przesądza, iż na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Treść art. 101 § 3 k.p.a. należy bowiem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w w/w przepisie użyto sformułowania postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tym samym przyjąć należy, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie, jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu, gdyż istotą jego nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia jedynie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne. Nowelizacja ta miała zatem na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12, wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2372/14; 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13; 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1542/17; 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 885/15 i 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2148/17). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie miał miejsce przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, gdyż przepisy prawa obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia nie przewidywały możliwości wniesienia zażalenia (czy wniosku o ponowne sprawy) na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, co w konsekwencji obligowało organ do wydania postanowienia o jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Merytoryczne rozpoznanie niedopuszczalnego tu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. nastąpiło z obrazą tych przepisów i art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.