I SA/Wa 661/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Przemysław Żmich asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z 11 stycznia 2022 r. nr KOC 6431/Pd/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania Zastępcy Burmistrza Dzielnicy Wola m. st. Warszawy działającego w imieniu Prezydenta m. st. Warszawy od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 21 września 2021 r. nr 471/2021 zatwierdzającej - na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. - podział nieruchomości uregulowanej w KW nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], ozn. jako dz. ew. nr [...] o pow. 1,0519 ha w obrębie [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO w warszawie stwierdziło, że ww. nieruchomość jest własnością Miasta Stołecznego Warszawy w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zastępca Burmistrza Dzielnicy Wola m. st. Warszawy wykonuje swoje kompetencje w stosunku do mienia m.st Warszawy z mocy pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta m. st. Warszawy z 29 stycznia 2021 r. Zaskarżona decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana przez Prezydenta m. st. Warszawy na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.. Zatem ten sam organ lub działający z jego upoważnienia Zastępca Burmistrza Dzielnicy Wola m. st. Warszawy, nie mógł jednocześnie wydać zaskarżonej decyzji i odwołać się od niej, chociaż m.st. Warszawa jest stroną w tej sprawie. Tylko wnioskodawca, jako jedyny uprawniony był do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Zastępca Burmistrza Dzielnicy Wola m. st. Warszawy działający z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy nie był zatem uprawniony do złożenia odwołania w ww. sprawie. Dlatego SKO w Warszawie stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego w tej sprawie. W skardze na powyższe postanowienie Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy SKO w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Miasto Stołeczne Warszawa zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż Zastępca Burmistrza Dzielnicy Wola m. st. Warszawy działający z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy nie był uprawniony do złożenia odwołania w tej sprawie, a w konsekwencji błędne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji podziałowej; 2) art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Zastępcy Burmistrza Dzielnicy Wola m. st. Warszawy działającemu z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy reprezentującemu Miasto Stołeczne Warszawa nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania od decyzji nr 471/2021 z 21 września 2021 r. w sytuacji, kiedy Miasto Stołeczne Warszawa, w imieniu którego działa Burmistrz Dzielnicy Wola zostało wskazane jako strona postępowania w sprawie o podział nieruchomości. W takim przypadku brak jest podstaw do uznania, że Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Zastępcę Burmistrza Dzielnicy Wola m. st. Warszawy, działającego z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy utraciło przymiot strony na etapie odwoławczym od ww. decyzji; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i nierozpoznanie wszystkich okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, że Zastępca Burmistrza Dzielnicy Wola m. st. Warszawy działający z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy reprezentujący Miasto Stołeczne Warszawa nie działa jako właściciel nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 1,0519 ha w obrębie [...], a uznanie, że odwołanie zostało wniesione przez Zastępcę Burmistrza Dzielnicy Wola m. st. Warszawy działającego z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy jako organu, który wydał decyzję z 21 września 2021 r. nr 471/2021; 4) art. 138 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania i oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz brak merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi Miasto Stołeczne Warszawa przedstawiło argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powołane kryterium wykazała, że postanowienie to jest zgodne z prawem. Zaskarżonym postanowieniem z 11 stycznia 2022 r. nr KOC 6431/Pd/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania Zastępcy Burmistrza Dzielnicy Wola m. st. Warszawy działającego w imieniu Prezydenta m. st. Warszawy od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 21 września 2021 r. nr 471/2021 zatwierdzającej - na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. - podział nieruchomości uregulowanej w KW nr [...], położonej w Dzielnicy [...] przy ul. [...], ozn. jako dz. ew. nr [...] o pow. 1,0519 ha w obrębie [...]. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powyższy przepis stanowi efekt tzw. postępowania wstępnego, w którym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (art. 134 k.p.a.). Wynik tych czynności przesądza o bycie prawnym pozostałych stadiów postępowania odwoławczego, gdyż ustalenie, że odwołanie jest niedopuszczalne powoduje, że czynności pozostałych stadiów nie mogą być przez organ odwoławczy podjęte. Niedopuszczalność odwołania może nastąpić z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Do przyczyn podmiotowych należy, m.in. złożenie odwołania przez podmiot niemający legitymacji, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy miało więc to, czy Prezydent m.st. Warszawy mógł wnieść skutecznie odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia z 21 września 2021 r. zatwierdzającej podział ww. nieruchomości. Powyższa problematyka była wielokrotnie omawiana w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie konsekwentnie podkreślano, że powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, opubl. w: ONSA i WSA 2016/4/54). Pogląd taki wynika bowiem z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego (vide wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1183/19). Gmina (powiat) nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent, ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania. Prezydent miasta na prawach powiatu nie może w jednej sprawie występować w różnych rolach, mianowicie jako organ wykonawczy reprezentując interes prawny gminy oraz jednocześnie jako organ pełniący funkcję starosty w zakresie zadań powiatu (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 214/17; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 854/19). W orzecznictwie wskazywano też, że czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Oznacza to, że wójt, burmistrz, prezydent miasta może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. Taka sytuacja rodzi ograniczenia w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on, ani żaden z innych organów, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych (vide wyrok NSA: z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 460/08). Powierzenie właściwości rzeczowej prezydentowi miasta na prawach powiatu do prowadzenia postępowania skutkuje tym, że miasto, którego jest on prezydentem, nie ma prawa strony w takim postępowaniu. Powyższe stanowisko należy odnieść do wszystkich postępowań administracyjnych, w których organ jednostki samorządu terytorialnego występuje w roli organu administracji rozstrzygającego daną sprawę (vide wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 528/16). Nie oznacza to braku ochrony prawnej dla interesu prawnego Gminy jako osoby prawnej. Pełnienie roli organu dostatecznie zabezpiecza bowiem i chroni interes podmiotu, który ten organ reprezentuje. Konsekwencją tego stanowiska jest ocena, według której, Prezydent m.st. Warszawy jako organ gminy mającej status miasta na prawach powiatu, który wydał decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, nie jest uprawniony do reprezentowania interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 889/19 i powołane w nim orzecznictwo). Reasumując, skoro odwołanie zostało złożone przez Prezydenta m.st. Warszawy niebędącego stroną w sprawie, to prawidłowo organ odwoławczy wydał postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a., gdyż odwołanie złożone przez podmiot niebędący stroną postępowania jest niedopuszczalne. Ze wszystkich wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.