II SA/Rz 1654/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 10 października 2022 r. nr SKO.415/336/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 30 czerwca 2022 r. znak GN.6730.50.2022.OM; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej P. sp. z o.o. w K. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi P sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 10 października 2022 r. nr SKO.415/336/2022, wydana w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 6 maja 2022 r. Spółka zwróciła się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "Organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu magazynów energii na działkach nr [...]. Decyzją z [...] czerwca 2022 r. [...] Burmistrz [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Zdaniem Burmistrza, w opisywanej sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Działki sąsiadujące z terenem inwestycji są niezabudowane i użytkowane rolniczo, natomiast na działkach położnych dalej istnieje zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Oznacza to, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy o charakterze produkcyjnym, a zatem wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy. Jednocześnie Burmistrz podniósł, że budowa magazynów energii nie stanowi realizacji urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wobec którego ustawodawca przewidział zwolnienie od spełnienia wymogu określonego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana inwestycja polega bowiem na budowie 75 kontenerów betonowych o wymiarach 12 m x 6,5 m x 4 m każdy i zabudowie 80% terenu działek. W ocenie Organu I instancji, zabudowa taka stanowi odrębną enklawę urbanistyczną, nie mającą powiązań funkcjonalnych z istniejącym zagospodarowaniem terenu, której powstanie stwarzać będzie ograniczenie praw inwestycyjnych na działkach sąsiednich. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i uznanie, że inwestycja objęta wnioskiem nie stanowi realizacji urządzenia infrastruktury w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Doprowadziło to do błędnego przyjęcia, że inwestycja musi spełniać wymóg kontynuacji funkcji zabudowy i finalnie nieuprawnionej odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z 10 października 2022 r. nr SKO.415/336/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że wniosek inwestora – którym organy administracji są związane – dotyczył realizacji zespołu magazynów energii a nie urządzeń fotowoltaicznych produkujących energię elektryczną. Magazyn energii elektrycznej, zgodnie z definicją zamieszoną w art. 3 pkt 10k ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1385 z późn. zm.), nie służy do wytwarzani energii. Ponadto z akt sprawy i wniosku inwestora nie wynika, że magazyn energii jest połączony z instalacją fotowoltaiczną, a zatem nie mógł zostać zakwalifikowany jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1378 z późn. zm.). Tym samym zasadnie Organ I instancji uznał, że wnioskowanej inwestycji nie można było zakwalifikować jako urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i w konsekwencji odmówił ustalenia warunków zabudowy wobec niespełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, P sp. z o.o. z/s w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: 1. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w opisywanej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2; 2. art. 61 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie oraz niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, w przypadku gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem; 3. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga Spółki jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Na mocy zaskarżonej do WSA decyzji SKO zaakceptowało rozstrzygnięcie Burmistrza [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na realizacji magazynów energii na działkach nr [...], położonych w miejscowości [...]. Sąd po przeprowadzeniu kontroli legalności wydanych przez w/w Organy decyzji odmownych uznał, że zostały one wydane w warunkach naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zespołu magazynów energii. Należy przypomnieć, że odmowa uwzględnienia żądania Spółki została przez Organ I instancji uzasadniona nie spełnieniem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Decyzja Burmistrza [...] jest błędna bowiem nie uwzględnia zmiany treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dokonanej przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1524) zmieniającej ustawę z dniem 29 sierpnia 2019 r. W myśl aktualnej treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii (dalej u.o.ź.e.). Według definicji ustawowej wyrażonej w art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. przez instalację odnawialnego źródła energii rozumieć należy - instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. W konsekwencji tych zmian ustawodawczych należało przyjąć, że lokalizacja odnawialnego źródła energii spełniającego powyższe przesłanki a dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. niezależnie od jej mocy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej (np. wyrok NSA z 25 maja 2023 r. o sygn. II OSK 805/23, LEX, wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r. o sygn. II OSK 2706/22, LEX, wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. o sygn. II OSK 2461/22, LEX). Tymczasem Burmistrz z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. wz. z art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. stwierdza w uzasadnieniu swojej decyzji w sposób istotnie naruszający powyższe unormowania i tym samym interes prawny Spółki, że realizacja magazynów energii elektrycznej o wskazanej we wniosku o mocy magazynowej energii do 75 mW pozyskiwanej z odnawialnych źródeł energii (słonecznej) poprzez instalację fotowoltaiczną o mocy przekraczającej 500 KW nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem WSA realizacja magazynów energii elektrycznej nie musi spełniać przesłanki dobrego sąsiedztwa, jeżeli magazyny o jakich mowa są połączone z urządzeniami służącymi do wytwarzania energii wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii. Wniosek ten jest oczywisty jeżeli uwzględni się aktualną treść przepisów u.p.z.p. oraz powołaną wyżej definicję ustawową z art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. Natomiast SKO przedwcześnie wydało decyzję o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia Organu I instancji opierając ją na literalnej wykładni ustawowej definicji instalacji odnawialnego źródła energii, tj. art. art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. Kolegium zastosowało art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. nie upewniając się wcześniej czy projektowany przez Spółkę zespół magazynów energii będzie połączony z wyodrębnionym zespołem urządzeń służących do wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych. SKO stwierdzając kategorycznie brak wymaganego przez przepisy połączenia ograniczyło pole swych wyjaśnień wyłącznie do wniosku inwestora, z którego nie wynika czy magazyn energii będzie połączony np. z instalacją fotowoltaiczną. Przed wydaniem decyzji o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia Burmistrza, Kolegium nie zwróciło się do Spółki o wyjaśnienie tej kwestii. Zdaniem Sądu podjęcie czynności wyjaśniających kwestie połączenia magazynu energii z wymienionymi powyżej źródłami energii, było uzasadnione nie tylko ze względu na charakter planowanej inwestycji, ale także ze względu na treść decyzji Organu I instancji, z której to w sposób bezsprzeczny wynika, że realizacja magazynów energii elektrycznej ma służyć magazynowaniu energii pozyskiwanej poprzez instalację fotowoltaiczną o mocy przekraczającej 500 kW (zob. stronę nr 2 decyzji Burmistrza). Nie zauważono także, iż w aktach znajduje się przedwstępna umowa dzierżawy zawarta przez Spółkę, z której wynika, że dzierżawca zamierza wznieść i eksploatować naziemne wolnostojące urządzenia fotowoltaiczne z niezbędną infrastrukturą techniczną. Kolegium pomijając te dowody mogące mieć istotny wpływ na sposób zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.ź.e., naruszyło zasadę prawdy obiektywnej, która zobowiązywała Organ do wydania decyzji w oparciu o całokształt materiału dowodowego, a więc nie tylko treść wniosku inwestora. W okolicznościach niniejszej sprawy determinowanych charakterem inwestycji, treścią decyzji Organu I instancji oraz umowy dzierżawy, kierując się również zasadą uwzględnienia słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.) oraz zasadą informowania strony o okolicznościach prawnych i faktycznych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków (art. 9 K.p.a.), należało skierować do Spółki wezwanie do wyjaśnienia czy projektowany zespół magazynów energii będzie połączony w sposób określony w art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. z urządzeniem służącym do wytwarzania energii opisanym przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii. Ponieważ decyzja Kolegium przedwcześnie utrzymuje w mocy nieprawidłowe rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta [...] to konieczne okazało się uwzględnienie skargi Spółki na podstawie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Organy obu instancji ponownie rozpatrując wniosek Spółki uwzględnią dokonane w tym wyroku ustalenia natury faktycznej i prawnej, wyjaśniając poprzez skierowanie do Spółki stosownego wezwania czy planowany zespół magazynów energii spełnia warunki ustawowe z art. 2 pkt 13 u.o.ź.e., tj. warunki zaliczenia przedsięwzięcia do instalacji odnawialnego źródła energii. To ustalenie powinno determinować rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wobec niekwestionowania przez Organy zaistnienia pozostałych przesłanek uwzględnienia wniosku Spółki. Wyłożone motywy zadecydowały o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono po zastosowaniu art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. obejmując nimi wpis sądowy należny od skargi do WSA, a uiszczony przez Spółkę.