II SA/Rz 1644/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska NSA Jacek Surmacz / spr./ Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. sp. j. w [....] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej spółki A. sp. j. w [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania "A" sp. j., z siedzibą w [...] – dalej zwanej spółką lub skarżącą, od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł, decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, w dniu 25 lipca 2016 r. na autostradzie A 4, w miejscowości [...] zatrzymano do kontroli zespół pojazdów, w skład którego wchodził samochód Volvo o nr rej. [...] i naczepa STOKOTO nr. Rej. [...], kierowany przez T. S. Przedmiotowym zespołem wykonywano międzynarodowy transport drogowy rzeczy z Polski do Niemiec, na rzecz i w imieniu spółki. Po sprawdzeniu wyjętej z tachografu karty kierowcy stwierdzono, że kierujący porusza się z kartą innego kierowcy – H. S. Na wezwanie kontrolującego T. S. okazał własną kartę kierowcy. W dniu 25 lipca 2016 r., od godziny 17:45 do momentu zatrzymania T.S. posługiwał się nieswoją kartą kierowcy. Przyczynę tego stanu rzeczy wyjaśnił tym, że w tym czasie przebywał na urlopie, jednakże ze względu na potrzebę pracodawcy "musiał jechać", co było jednak jego decyzją. Na tej podstawie organy uznał, że kierowca fałszował zapisy na karcie kierowcy, wobec czego ukarano skarżącą karą pieniężną w wysokości 3 000 zł. Rozstrzygające przedmiotową sprawę organy obu instancji stanęły na stanowisku, że skoro kierowca, prowadzący własną działalność gospodarczą i wykonujący przewozy na zlecenie skarżącej, szkolony przez skarżącą, dopuścił się tak poważnego naruszenia przepisów, to świadczy to o tym, że szkolenie nie spełniło swojego zadania. Jednocześnie zwróciły uwagę, że zgodnie z art. 10 ust. 3 rozporządzenia numer 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1, zwane dalej rozporządzeniem 561/2006) przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. W ocenie organów w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 92 c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm., zwanej dalej ustawa o transporcie drogowym), gdyż nie sposób jest przyjąć, że naruszenie przepisów było skutkiem działania osób trzecich lub zdarzeń, którym skarżąca nie mogła zapobiec. Organy podkreśliły także, że fałszowanie zapisów dotyczących aktywności kierowcy stwarza niewątpliwie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, a przyczyn tego uchybienia upatrywać należy w przyjętych w przedsiębiorstwie skarżącej rozwiązaniach organizacyjnych i dyscyplinarnych. Jako podstawę wymierzenia skarżącej kary pieniężnej wskazano art. 92 a ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 6.3.4 załącznika nr 3 do tej ustawy, przewidujący za tego typu naruszenie karę pieniężną w wysokości 3 000 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że o złej organizacji pracy w przedsiębiorstwie skarżącej świadczy to, że wystąpiła konieczność aby kierowca musiał wyjechać w trasę 25 lipca 2016 r.. Dodał jednocześnie, że nie ma znaczenia w sprawie fakt, że kierowca nie był zatrudniony na podstawie umowy o pracę albowiem zatrudniony jest w firmie strony. Ustosunkowując się do kwestii proceduralnych Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że przeprowadzone postępowanie nie uchybiło żadnej z zasad wynikających z K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960z. – Kodeks postępowania administracyjnego – Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.). Jeżeli chodzi zaś o kwestię przesłuchania strony, przeprowadzenia którego to dowodu odmówiono, to organ stwierdził, że jej stanowisko w sprawie jest znane (wynika z pisma wyjaśniającego), a poza tym tego rodzaju dowód (z przesłuchania strony) ma jedynie charakter subsydiarny, w związku z czym w przedmiotowej sprawie, wyjaśnionej na podstawie innych dowodów, w szczególności zeznań kierowcy, nie było potrzeby sięgnięcia do tego środka dowodowego. Skargę do Sądu na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. wniosła skarżąca, domagając się jej uchylenia, w części dotyczącej naruszenia, na które nie miała wpływu, a także zasądzenia kosztów postępowania. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzuciła: • naruszenie art. 92 b i art. 92 c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez ich zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, mimo tego, że do naruszenia przepisów doszło wyłącznie z powodu działań kierowcy, tj. z przyczyn niezależnych od przewoźnika, • zignorowanie wniosku organu II instancji o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania właściciela przedsiębiorstwa, w zakresie stwierdzonego naruszenia oraz ustalenia okoliczności powstania naruszenia, pominięcie zastrzeżeń podniesionych w odwołaniu, • naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a., • naruszenie art. 7 K.p.a., • naruszenie art. 8 K.p.a., • naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie realizacji obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także dokonanie dowolnej oceny dowodów, co doprowadziło do błędnych ustaleń, w szczególności w zakresie niezasadnego obciążenia skarżącej konsekwencjami związanymi z naruszeniem przepisów o czasie pracy, • naruszenie art. 92 b ust. 1 pkt 1 lit a i lit. b ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie kary administracyjnej w sytuacji, w której spółka wykazała że zapewniła prawidłowe zasady wynagradzania, niezachęcające do łamania przepisów rozporządzenia 561/2006 oraz działań zachęcających do łamania przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób nierzetelny, gdyż odmówiono przeprowadzenia dowodów z przesłuchania kierowców i właściciela spółki. Zdaniem skarżącej do naruszenia przepisów doszło wyłącznie z winy kierowcy, o czym właściciel nie wiedział. Dodała ona także, że użycie przez T. S. karty innego kierowcy nie miało wpływu na wymiar jego tygodniowego odpoczynku. Wspomniany wyżej kierowca nie mógł również przebywać na urlopie, gdyż w skarżącej spółce nie jest on zatrudniony na podstawie umowy o pracę. Prowadzi on bowiem własną działalność gospodarczą i jedynie świadczy usługi na rzecz skarżącej, na podstawie umowy cywilnoprawnej. Jeżeli chodzi zaś o H. S., który udostępnił bezprawnie swoją kartę, to w stosunku do niego zostały wyciągnięte konsekwencje dyscyplinarne. Powołując się na § 50 i § 51 Zarządzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2014 r. skarżąca zaznaczyła, że w przypadku takiego uchybienia jak stwierdzone w przedmiotowej sprawie, kontrolujący zobowiązany jest podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia związanych z tym okoliczności za pomocą dostępnych środków dowodowych. Chodzi tu o takie dokumenty jak: listy przewozowe, przepustki, bilety, dokumenty z ważenia, protokoły itd. W niniejszej sprawie dowodów tego rodzaju nie przeprowadzono. Odnośnie kwestii zachowania należytej staranności, jeżeli chodzi o dobór kierowców i ich szkolenie, to skarżąca podkreśliła, że zawsze zatrudniała kierowców z nieposzlakowaną opinią, szkoląc ich systematycznie z zakresu obowiązujących w transporcie przepisów. Oprócz tego, w jej przedsiębiorstwie wprowadzony został regulamin nagród i kar, dotyczących czasu pracy, aby dodatkowo zmotywować ich do przestrzegania przepisów. W dalszej części skargi spółka podkreśliła, że kierowcy w jej przedsiębiorstwie wykonują przewozy na zasadach umów cywilnoprawnych i ich wynagrodzenie nie jest uzależnione od przejechanych kilometrów, ilości przewiezionych towarów czy terminowości dostaw. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreślił jednocześnie, że zgodnie z art. 92 a ustawy o transporcie drogowym odpowiedzialność podmiotu wykonującego transport ma charakter obiektywny, a więc niezależny od kwestii winy. Jeżeli zaś chodzi o ewentualne naruszenie art. 92 b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, to ma on zastosowanie jedynie do uchybień w zakresie czasu prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku. Nie dotyczy on więc takiego naruszenia, jakie zostało stwierdzone w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.; dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (wyjątek przewidziany w tym przepisie w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania). Niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze Sąd dokonując kontroli, pod względem zgodności z prawem, zaskarżonej decyzji, a także przebiegu postępowania w którym decyzja ta została wydana stwierdził, że zaistniało naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rzecz mianowicie w tym, że odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji zostało podpisane jedynie przez jednego wspólnika skarżącej Spółki jawnej. Nie dołączono zgody pozostałych wspólników. Organ uznał, że w takiej sytuacji postępowanie odwoławcze zostało skutecznie uruchomione. W ocenie Sądu takie stanowisko organu jest nieuprawnione. Z informacji z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że do reprezentowania Spółki w zakresie nie przekraczającym zwykłego zarządu upoważniony jest każdy wspólnik jednoosobowo; do reprezentowania Spółki w sprawach przekraczających zwykły zarząd wymagane jest łączne działanie wszystkich wspólników lub zgoda wszystkich wspólników wyrażona na piśmie, o ile przepisy prawa lub umowa nie wymaga formy szczególnej. Wspólnikami Spółki jawnej są S. W., B. W. i A. W. i byli nimi w dacie wniesienia odwołania. Wymaga rozważenia czy uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, podejmowanie czynności zaskarżenia wydanych w tym postępowaniu aktów jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. W orzecznictwie (np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 lipca 2008r. – I SA/Rz 361/08) i w doktrynie przeważa pogląd, że wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej, w szczególności nakładającej na stronę postępowania karę pieniężną, ma co prawda na celu ochronę interesów strony, jednakże może narazić stronę na dodatkowe nieprzewidziane koszty i inne konsekwencje i w związku z tym jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Konsekwentnie w orzecznictwie (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 listopada 2009r. – I SA/Go 326/09) przyjmuje się, że reprezentowanie Spółki wobec sądów przekracza zwykły zarząd. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę poglądy te podziela, a uczestniczenie w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, wnoszenie odwołań od wydanych aktów wiąże się nie tylko potencjalnie z ponoszeniem kosztów, ale i innymi konsekwencjami niekorzystnymi dla strony. Te cechy powodują, że wniesienie odwołania w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd. W tej sytuacji obowiązkiem organu było wezwanie o uzupełnienie braków formalnych odwołania. Czynności te nie zostały podjęte. Przesądza to o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu organ podejmie czynności wyżej wskazane i w zależności od wyników tych czynności zdeterminowany będzie dalszy ciąg postępowania. Z uwagi na powody uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd nie odnosi się do zarzutów poniesionych w skardze. Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., przy czym koszty te ograniczyły się do uiszczonego wpisu od skargi.