II SA/Rz 1622/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 29 października 2025 r. nr OA.7721.17.9.2025 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy ogrodzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 4 września 2025 r. nr PINB.5140.1.3.2024; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącej M. K. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 29 października 2025 r. nr OA.7721.17.9.2025, wydana w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy ogrodzenia. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Zawiadomieniem z 15 października 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy ogrodzenia na działce nr [...]. Decyzją z 4 września 2025 r. nr PINB.5140.1.3.2024 organ I instancji umorzył w całości postępowanie prowadzone we wskazanej wyżej sprawie. PINB podał, że 15 kwietnia 2024 r. AK MK zgłosili Staroście [...] u budowę ogrodzenia działki nr [...]. Zgłoszenie obejmowało wykonanie ogrodzenia o długości 109,50 m i wysokości 2,50 m, przy wschodniej granicy działki. Zgodnie ze zgłoszeniem, ogrodzenie składa się z słupów betonowych zabetonowanych w ziemi na 1,50 m, przęsła składają się z gotowych płyt betonowych. W wyniku kontroli PINB stwierdził, że wypełnienie ogrodzenia pomiędzy słupami wykonane jest z 5 płyt betonowych o wysokości 0,50 m każda tj. 2,50 m całkowita wysokość ściany betonowej. Od strony działki inwestora, przy ogrodzeniu teren został naruszony poprzez to, że inwestor zamierza wykonać odprowadzenie wody opadowej korytkami betonowymi, natomiast płyty ułożone są na podsypanym gruncie. Dokonane pomiary po drugiej stronie ogrodzenia od terenu, który nie został naruszony wskazują, że wysokość ogrodzenia wynosi od 2,65 m do 2,80 m. Organ I instancji ustalił, że budowa ogrodzenia została zakończona a roboty wykonano niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Podczas oględzin ustalono dodatkowo, że odległość ogrodzenia od ściany budynku mieszkalnego na działce nr [...] wynosi 4,27 m. Natomiast odległość ogrodzenia od ściany budynku mieszkalnego na działce nr [...] wynosi 8,11 m. Wskazano, że 25 lipca 2025 r. przeprowadzono kolejne oględziny ustalając, że odległość działki nr [...] (spadku terenu w kierunku ogrodzenia) pomiędzy ścianą budynku a ogrodzeniem wynosi 4,27 m, a różnica poziomu terenu około 0,53 m. Dokonano również czterech odkrywek – dwóch przyłączy do budynków mieszkalnych na działkach nr [...] oraz dwóch gazociągów na działkach nr [...]. Gazociąg na działce nr [...] o średnicy DN 80 jest zlokalizowany w odległości 60 cm od słupka ogrodzenia. Gazociąg DN 65 na działce nr [...] jest zlokalizowany w odległości 65 cm od słupka przedmiotowego ogrodzenia. Przyłącz do budynku mieszkalnego na działce nr [...] zlokalizowany jest w odległości 50 cm od słupka ogrodzenia. Przyłącz do budynku mieszkalnego na działce nr [...] zlokalizowany jest w odległości 55 cm od słupka ogrodzenia. Wskazane wyżej przyłącza i gazociągi są zlokalizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami tj. warunkami technicznymi oraz przepisami prawa oraz nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Przedstawiciel operatora gazociągów podczas oględzin stwierdził, że ogrodzenie jest wykonane w stosunku do istniejących gazociągów i przyłączy zgodnie z obowiązującymi przepisami. PINB uznał, że ogrodzenie zostało wykonane niezgodnie ze zgłoszeniem, niemniej analiza materiału diodowego wykazała, że brak jest podstaw do podjęcia dalszych czynności w ramach sprawowanego nadzoru. Ogrodzenie nie będzie powodowało ograniczenia dostępu światła słonecznego do budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich. Nie stwarza również zagrożenia dla ludzi i zwierząt, mogących przebywać w pobliżu, w tym nie zawiera ostro zakończonych elementów. W konsekwencji, skoro brak jest materialnoprawnych podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. MK (dalej: "skarżąca") wniosła odwołanie od decyzji o umorzeniu postępowania. Skarżąca zarzuciła wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnym uznaniem, że prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W ocenie odwołującej, organ I instancji nie wykazał, że zrealizowane ogrodzenie spełnia wymogi stawiane przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Nie dokonano również odpowiednich ustaleń w zakresie ograniczenia dostępu do światła dla sąsiednich budynków mieszkalnych, jak również zapewnienia bezpieczeństw użytkowania sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Decyzją z 29 października 2025 r. nr OA.7721.17.9.2025, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję PINB. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji PWINB podał, że budowa ogrodzenia powyżej 2,20 m wymagała dokonania zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 524) – dalej: "u.p.b.". Prawidłowo zatem PINB rozpoznał sprawę w trybie procedury naprawczej unormowanej art. 50 ust. 1 i art. 51 u.p.b. Sporne ogrodzenie zostało wybudowane wyższe niż zadeklarowano. Nie odbiega jednak rażąco od cech zawartych w zgłoszeniu, bowiem nie został zmieniony ani przedmiot zgłoszenia, ani jego zakres. Zatem takie działanie inwestora nie nosi znamion samowoli budowlanej, do której miałby zastosowanie art. 48 u.p.b. W ocenie PWINB, organ I instancji prawidłowo ustalił, że roboty budowlane związane z budową ogrodzenia wykonano w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. warunkami technicznymi i przepisami prawa oraz w sposób niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. Organ I instancji dokonał analizy wykonanych robót pod kątem naruszenia zapisów Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.). Ustalono, że ogrodzenie nie posiada ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów. Tym samym w wykonane zostało w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi, zwierząt i środowiska oraz spełnia wymogi § 41 rozporządzenia. Natomiast drobne pęknięcia elementów betonowych ogrodzenia nie przesądzają o zaistnieniu przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Organ odwoławczy podniósł, że prawidłowo stwierdzono brak ograniczenia dostępu do światła słonecznego budynków mieszkalnych w związku z wybudowaniem ogrodzenia. Organ I instancji dokonał w tym zakresie ustaleń pod kątem spełniania wymogów stawianych § 13 rozporządzenia. Również zasadnie uznano, że ogrodzenie nie powoduje niebezpieczeństwa dla infrastruktury podziemnej. Zgodnie bowiem z § 22 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r. poz. 640), przy zbliżeniach gazociągów do elementów uzbrojenia terenu odległość między powierzchnią zewnętrzną ścianki gazociągu i skrajnymi elementami uzbrojenia terenu powinna wynosić nie mniej niż 0,4 m, a przy skrzyżowaniach - nie mniej niż 0,2 m. W odpisywanej sprawie słupki ogrodzenia zlokalizowano w odległościach większych niż wskazane w ww. regulacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MK wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu i instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 15, art. 107 § 3 i art 140 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegające na nierozpoznaniu przez organ zarzutów odwołania i nieodniesieniu się przez organ w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów, a także na zaniechaniu dokonania ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie przez organ; 2. art. 11 k.p.a., poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ się kierował przy wydawaniu decyzji; 3. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo jej wydania w warunkach zaniechania podjęcia przez organ I instancji z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności, służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a także w warunkach zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ I instancji całego materiału dowodowego w sprawie; 4. art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 4 u.p.b. poprzez niezasadne przyjęcie, że budowa ogrodzenia wyższego w stosunku do objętego dokonanym zgłoszeniem nie odbiega od ustaleń i warunków dokumentacji projektowej i dokonanego zgłoszenia oraz poprzez niezasadne przyjęcie, że budowa nie zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwalał poczynić takich ustaleń w związku m. in. z brakiem ustalenia, czy budowa ogrodzenia nie narusza bezpieczeństwa sieci kanalizacyjnej i wodociągowej; 5. § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że sporny mur stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, o czym świadczą ślady pęknięć, stanowiące o braku wystarczającej trwałości wykonania i materiałów; 6. § 57 w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pomieszczenia budynków mieszkalnych zlokalizowanych w pobliżu przedmiotowego ogrodzenia, nie są zagrożone brakiem dostępu do światła słonecznego, podczas, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że w pomieszczeniach tych winno być zapewnione oświetlenie naturalne w sposób określony w rozporządzeniu oraz uznanie, że pokój mieszkalny usytuowany w budynku sąsiednim, oddalony jest od ogrodzenia, co świadczyć ma o tym, że ogrodzenie nie będzie powodować ograniczenia dostępu do naturalnego światła; 7. § 22 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że dokonane w sprawie obliczenia odległości między powierzchnią zewnętrzną ścianki gazociągu i skrajnymi elementami uzbrojenia terenu dokonano w myśl powołanej regulacji, podczas gdy w rzeczywistości, obliczenia te odbiegały od podstawy, na którą powołuje się organ oraz dokonane zostały w sposób nieprawidłowy. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a w zw. z art. 81c ust. 2 u.p.b. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia ekspertyzy ogrodzenia. Zgodnie z art. 81c ust. 2 u.p.b., organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że skorzystanie z art. 81c ust. 2 u.p.b. możliwe jest wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują nie są wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Innymi słowy, art. 81c ust. 2 tej ustawy powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków rozstrzygnąć powstałych wątpliwości np. co do stanu technicznego obiektu lub prawidłowości wykonanych robót. Wskazany przepis winien być zatem stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Co istotne, nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Ma zatem wyłącznie charakter dowodowy. Organ wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b. obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Te "wątpliwości" organu muszą być zatem "uzasadnione" a organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Organ administracji na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b., nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 12 września 2025 r. II SA/Gl 525/25, wyrok WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2026 r. III SA/Po 76/26). Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że na działce nr [...] wykonano ogrodzenie o długości 109,50 m i wysokości 2,65 – 2,80 m. Ogrodzenie wykonano ze słupów betonowych, a wypełnienie ogrodzenia pomiędzy wykonano z 5 płyt betonowych o wysokości 0,50 m. Ustalono ponadto, że AK i MK zgłosili Staroście [...] budowę ogrodzenia wskazanej wyżej nieruchomości. Zgłoszenie obejmowało wykonanie ogrodzenia o długości 109,50 m i wysokości 2,50 m. Zgodnie ze zgłoszeniem, ogrodzenie składa się z słupów betonowych zabetonowanych w ziemi na 1,50 m, przęsła składają się z gotowych płyt betonowych. Wobec powyższego, prawidłowo uznał organ I instancji, że robot budowlane wykonano niezgodnie ze zgłoszeniem, co w świetle art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b. uzasadniało wszczęcie postępowania kontrolnego i weryfikację prawidłowości ich realizacji. Sąd nie podziela jednak finalnej oceny organów nadzoru budowlanego odnośnie braku podstaw prawnych do kontynuowania postępowania w sprawie. Ocena ta, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, jawi się co najmniej jako przedwczesna. Na skutek działań inwestora doszło bowiem do zrealizowania ogrodzenia, które w sposób istotny może oddziaływać na sąsiednią nieruchomość oraz potencjalnie wpływać na bezpieczeństwo. Mając na uwadze powszechnie dostępną wiedzę o ciężarze elementów betonowych do wykonania ogrodzenia należy zauważyć, że pojedyncze przęsło zrealizowanego ogrodzenia posiada wagę kilkuset kilogramów. Ocena legalności wykonanego w ten sposób ogrodzenia wymaga zatem fachowej oceny w kontekście prawidłowości jego posadowienia i wykonania, stateczności konstrukcji oraz trwałości. Co do zasady, organy nadzoru budowlanego nie są bowiem ograniczone do weryfikacji czy na wykonanie określonych robót budowlanych inwestor winien posiadać stosowne zgłoszenie, a także czy ogrodzenie posiada ostro zakończone elementy. Ich obowiązkiem jest również ocena, czy zrealizowane ogrodzenie spełnia wymogi stawiane art. 5 ust. 1 u.p.b., w tym nośności i stateczności konstrukcji. Tym bardziej, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 29 u.p.b., wprowadzający obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej budowę ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m został wprowadzony 1 stycznia 1995 r., a zatem w innych realiach inwestycyjnych niż obecnie. Inna była wówczas dominująca technologia wykonywania ogrodzeń, bowiem wypełnienie ogrodzeń wykonywano z elementów ażurowych lub siatki stalowej. Trudno natomiast zaaprobować stanowisko organów nadzoru budowlanego zaprezentowane w zaskarżonych rozstrzygnięciach, że budowa ogrodzenia, stanowiącego de facto mur betonowy o wysokości maksymalnej 2,80 m, nie wymaga dokonania szczegółowej oceny prawidłowości wykonania. Zwłaszcza, że zrealizowane ogrodzenie posiada pęknięcia, co może budzić wątpliwości odnośnie nośności i stateczności konstrukcji. Stwierdzone naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nie zachodzą podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b. i w konsekwencji przedwczesnego umorzenia postępowania administracyjnego. To zaś, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. obligowało do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na mocy art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił również decyzję organu I instancji uznając, że jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru budowlanego nałoży na inwestorów obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego spornego ogrodzenia. Ekspertyza winna swoim opracowaniem obejmować kwestie prawidłowości i stabilności wykonania inwestycji oraz jej potencjalnego wpływu na nieruchomość sąsiednią i infrastrukturę techniczną sieci uzbrojenia terenu. Winna także zawierać ocenę stanu technicznego obiektu, z ewentualnym wskazaniem robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się: wpis od skargi (500 zł), opłata skarbowa od złożenia dokumentu pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika (480 zł) ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).