II SA/Rz 1618/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 10 października 2025 r. nr SKO.420/265/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego J. F. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi J.F. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 10 października 2025 r. nr SKO.420/265/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 19 maja 2025 r. nr AR-P.6730.882.2024.WR16, Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: "u.p.z.p."), na wniosek skarżącego ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budowa zespołu 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na działkach nr [...], [...], obr. [...] przy ul. [...] w [....]. Od wydanej decyzji odwołania wnieśli G.R. i G.C. G.R. w swoim odwołaniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania na skutek braku prawidłowego zawiadomienia stron o sporządzeniu analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji, a także braku odniesienia się do uwag i zastrzeżeń stron zgłaszanych w toku postępowania. Ponadto zarzucił niezgodność decyzji z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie przewiduje w rejonie planowanej inwestycji zabudowy szeregowej, jak też naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż inwestycja nie wpisuje się w charakterystykę okolicznej zabudowy. Skarżący wskazał również na wadliwość sporządzonych w sprawie analiz urbanistycznych, m.in. rozbieżności w kluczowych parametrach urbanistycznych, wadliwe wliczanie działek niezabudowanych do wskaźników, brak analizy wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie, brak analizy i środków ograniczających uciążliwości środowiskowe, brak zapewnienia wymaganej powierzchni biologicznie czynnej, naruszenie przepisów dotyczących gospodarki odpadami. G.C. również podniosła, że w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy szeregowej, zatem planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji w zakresie parametrów i formy architektonicznej, która występuje obecnie w obszarze analizy. Zarzuciła także organowi dostosowywanie parametrów zabudowy w decyzji do parametrów wnioskowanych przez inwestora. Ponadto wytknęła błędy formalne w analizie urbanistycznej, naruszenie zasad postępowania, brak zawiadamiania stron o składanych w toku postępowania pismach i podejmowanych czynnościach. W wyniku rozpoznania odwołania G.R., SKO decyzją z dnia 6 sierpnia 2025 r. nr SKO.415/280/2025, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium powieliło uzasadnienie decyzji organu I instancji. Wskazało, że na potrzeby sprawy sporządzona została analiza urbanistyczna, którą objęto działki zabudowane w obszarze analizowanym, tj. działki nr ewid. [...], obr. [...]. Zaznaczyło, że rozbieżności pomiędzy kolejnymi sporządzonymi w sprawie analizami wynikają z faktu dokonania późniejszych zmian wniosku przez inwestora w zakresie parametrów budynków. W odniesieniu do zarzutu braku kontynuacji funkcji, SKO za organem I instancji wyjaśniło, że "zasada dobrego sąsiedztwa" nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Odnosząc się do zarzutu wadliwego określenia obszaru analizowanego, wadliwego ustalenia linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej, wskazano, że zostały one wyjaśnione w analizie urbanistycznej III wraz z załącznikiem graficznym analizy z dnia 7 stycznia 2025 r. Zaznaczono, że teren objęty wnioskiem oznaczony jest wprawdzie w obowiązującym "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]" uchwalonych uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2023 r. jako obszary mieszkaniowe z zabudową jednorodzinna wolnostojącą i bliźniaczą oraz zabudową zagrodową (C.M.I.) i nie przewiduje w tym obszarze zabudowy mieszkaniowej szeregowej, jednakże wskazał, że studium określa politykę przestrzenną gminy i nie jest aktem prawa miejscowego, jako akt o charakterze wewnętrznym nie może wywoływać skutków wobec podmiotów prywatnych. Organ zauważył również, że zarówno w przepisach u.p.z.p., jak i jej aktach wykonawczych, brak jest regulacji, które upoważniałyby organy wydające decyzję w przedmiocie warunków zabudowy do określenia w tych decyzjach procentu powierzchni biologicznie czynnej na obszarze inwestycji i modyfikowania w tym zakresie regulacji zawartych w przepisach techniczno-budowlanych. W analizowanym obszarze zlokalizowane są nieruchomości o wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej zbliżonej do wnioskowanej, tj. ok. 35% (m. in. na działce nr ewid. [...] obr. [...]), a ustalony wskaźnik minimum 35% powierzchni biologicznie czynnej został określony w celu zachowania ładu przestrzennego na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Dalej w odniesieniu do zarzutu wadliwego ustalenia szerokości elewacji frontowych, wskazane zostało, że organ postanowił usunąć wadliwy zapis dotyczący elewacji frontowej całego zgrupowania, a prawidłowy zapis, mówiący, iż dopuszcza się zgrupowanie nie więcej niż 5 budynków w jednym zespole budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, dodano w analizie urbanistycznej III oraz w projekcie drugiej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 7 stycznia 2025 r. Z kolei w zakresie wpływu przedmiotowego zamierzenia na zabudowę sąsiednią, wyjaśniono, że kwestie gabarytu i formy architektonicznej obiektu i jego wpływu na otoczenie, w tym analiza przesłaniania i nasłonecznienia mogą być dokładnie rozpatrywane na etapie po przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego. Również kwestie zgodności zamierzenia z warunkami technicznymi oraz realizacji robót zgodnie ze sztuką budowlaną nie są rozpatrywane na tym etapie postępowania administracyjnego, gdyż decyzja o warunkach zabudowy ustala jedynie, czy dla danego przedsięwzięcia spełnione są warunki określone w art. 61. ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Na wydaną decyzję G.R. i G.C. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Podnieśli, że decyzja SKO nie została w ogóle uzasadniona i sprowadza się do bezrefleksyjnego powielenia treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez odniesienia się do jakiegokolwiek z zarzutów podniesionych w odwołaniach. W pozostałym zakresie ponowili zarzuty i argumentacje przedstawione w swoich odwołaniach od decyzji organu I instancji. W wyniku wniesionych skarg, SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia 10 października 2025 r. nr SKO.420/ 265/2025, działając w oparciu o art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r, poz. 935 z późn. zm.; dalej: "P.p.s.a.") oraz art. 138 § 2 k.p.a., w pkt 1), postanowiło uwzględnić w całości skargi G.R. oraz G.C. na decyzję własną z dnia 6 sierpnia 2025 r. nr SKO.415/280/2025 i w pkt 2), uchyliło tą decyzję oraz po rozpatrzeniu sprawy uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta z dnia 19 maja 2025 r. nr AR-P.6730.882.2024.WR16 w sprawie ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji autokontrolnej SKO wskazało, że odwołanie G. C. nie zostało w ogóle rozpoznane, zatem dotychczasowe rozstrzygnięcie obarczone było wadą procesową nakazującą jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że istota problemu w rozpoznawanej sprawie koncentruje się na ocenie poprawności parametrów nowej zabudowy ustalonych w zaskarżonych decyzjach. W ocenie organu z części tekstowej sporządzonej analizy urbanistycznej wynika, że określone decyzją parametry zabudowy nie zostały ustalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) i nie korespondują z występującymi w obszarze analizowanym cechami zagospodarowania terenu i gabarytami obiektów. Organ wskazał, że determinantem dla kształtowania nowej zabudowy jest prawidłowe ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy, który wprost lub pośrednio wpływa na inne parametry wnioskowanej inwestycji. W treści analizy urbanistycznej sporządzonej w sprawie ustalono, że średni wskaźnik wynosi 12,50 %. Organ wyjaśnił, że dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może jednak wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję. Kolegium podało, że odstępstwo od średniego wskaźnika, organ I instancji uzasadnił faktem dużego zróżnicowania wielkości działek oraz omawianego wskaźnika w analizowanym obszarze - od około 2,85 % do 37,55 %. Nadto teren znajduje się w granicach administracyjnych miasta, gdzie nieruchomości ulegają podziałowi, intensyfikując rzeczony wskaźnik. Kolegium stwierdziło, że taka motywacja nie jest prawidłowa. Zdaniem SKO po pierwsze, należy dokonać analizy, czy zabudowa o wnioskowanych parametrach jest możliwa na przedmiotowym terenie. Kolegium zaznaczyło przy tym, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje w tym obszarze zabudowy mieszkaniowej szeregowej i chociaż nie jest aktem prawa miejscowego, to niewątpliwe powinno wyznaczać trend urbanistycznych dla tego obszaru dla organów architektonicznych. Po drugie, ocena obszaru analizowanego - w przeważającej części zagospodarowanego zabudową jednorodzinną wolnostojącą i jego aktualnego zagospodarowania - nie uzasadnia ustalenia warunków dla zabudowy szeregowej - pozostającej w skrajnej sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że nieprawidłowość dokonanych ustaleń w zakresie ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy i ustalenia warunków dla zabudowy zespołu 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta, a postępowanie wymaga ponownego kompleksowego przeprowadzenia. Właściwe ustalenia w tym zakresie, wpłyną na inne parametry decyzji. Kolegium zleciło organowi pierwszej instancji, ustalenie, jaki jest możliwy sposób zagospodarowania wnioskowanego terenu i w oparciu o jakie wskaźniki, a następnie poinformowanie wnioskodawcy o poczynionych ustaleniach w trybie art. 79a k.p.a. Z wydaną decyzją nie zgodził się J.F. (reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika – adwokata), zarzucając w skardze: 1) naruszenie przepisów art. 54 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego bezzasadne zastosowanie, w sytuacji gdy biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych sprawy, uprzednio przeprowadzone obszerne postępowanie dowodowe, a także w pełni zasadną argumentację organu dot. wydania decyzji SKO z dnia 6 sierpnia 2025 r., dalsza polemika uczestników stanowiła w zasadzie powielenie ich dotychczasowego stanowiska w sprawie, a tym samym brak było jakichkolwiek podstaw do wydawania przez ten sam organ w trybie autokontroli decyzji kasatoryjnej, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w całości w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2) naruszenie przepisów art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, a także jego dowolną ocenę pozostającą w całkowitej sprzeczności z tożsamą oceną zebranego materiału dowodowego dokonaną w poprzedniej decyzji SKO, w ramach której dokonano kompleksowej analizy zarzutów G.R. zawartych w odwołaniu oraz w innych pismach uczestników - co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, bowiem jak wielokrotnie wykazywano szereg formułowanych przez nich zarzutów oraz kwestionowanie przeprowadzonych ustaleń w tym analizy urbanistycznej, mogłoby okazać się prawnie skuteczne jednakże na innym etapie postępowania, tj. podczas postępowania dotyczącego uzyskania pozwolenia na budowę; 3) naruszenie przepisów art. 8 i art. 107 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w jej uzasadnieniu zbyt ogólnych stwierdzeń, które dodatkowo pozostają w oczywistej sprzeczności ze stanowiskiem tego samego organu zawartym w decyzji z dnia 6 sierpnia 2025 r., bowiem kwestia poprawności parametrów nowej zabudowy została obszernie wyjaśniona w uzasadnieniu dotychczasowej decyzji, a także poprzedzona modyfikacją swojego wniosku przez inwestora, co finalnie skutkowało kompleksowym dostosowaniem skorygowanego wniosku do dyspozycji zawartych w analizach urbanistycznych, uwzględniając w całości wnioski uczestników oraz odpowiednio dostosowując zakres swojego stanowiska do wytycznych przedstawianych w ramach postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy; 4) naruszenie przepisów art. 8 k.p.a., poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej - bowiem wnioskodawca finalnie zmuszony został do dalszego kontynuowania procedury uzyskania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, kiedy to w sprawie nie doszło do jakichkolwiek wyjątkowych zmian natury faktycznej uzasadniających dokonanie w trybie autokontroli uchylenia własnej decyzji przez SKO, a wszystkie okoliczności sprawy, a w szczególności zarzuty podnoszone przez uczestników postępowania były już przedmiotem analizy tego organu w dotychczasowej decyzji; 5) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w tym przede wszystkim dokonaniu dowolnej oceny rzekomego braku rozpoznania odwołania G.C., w sytuacji gdy nie zaskarżyła skutecznie decyzji SKO z dnia 6 sierpnia 2025 r., a jedynie sformułowała "skargę na pracę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie", prezentując lakoniczne, pozbawione logiki oraz okoliczności faktycznych niniejszej sprawy subiektywne stanowisko, stanowiące w opinii skarżącego próbę uzupełnienia skargi jej męża uczestnika G.R., co skutkowało wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, które bezzasadnie powołuje się na fakt "zaniechania" rozpoznania jej odwołania złożonego dopiero w dniu 22 września 2025 r. 7) naruszenie przepisów art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienia podstaw i przesłanek uwzględnienia skarg uczestników, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, bowiem SKO wskazuje z jednej strony, że "istota problemu w rozpoznawanej sprawie koncentruje się na ocenie poprawności parametrów nowej zabudowy ustalonych w zaskarżonych decyzjach", w sytuacji gdy kwestia ta była przedmiotem obszernej analizy dokonanej przez ten sam organ w decyzji z dnia 6 sierpnia 2025 r., natomiast z drugiej strony swoje rozstrzygnięcie opiera o względy formalne, tj. rzekome zaniechanie rozpoznania odwołania G.C., które de facto nie zaskarżyła skutecznie ww. decyzji; 8) wydanie decyzji w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz § 5 powołanego rozporządzenia, w sytuacji gdy akt prawny utracił moc z dniem 26 lipca 2024 r., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w całości w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, bądź w dalszej kolejności o jej uchylenie w całości, a ponadto o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z akt sprawy nr SKO.415/280/2025. Wniósł również o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z dnia 10 października 2025 r. wydana w trybie autokontroli (art. 54 § 3 P.p.s.a.) na skutek skarg G.R. i G.C. Na wstępie niniejszych rozważań należy przede wszystkim odwołać się do przepisu regulującego tryb wydawania decyzji autokontrolnych, a więc art. 54 § 3 zdanie pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według jego treści organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Jak wskazuje się w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, norma wynikająca z art. 54 § 3 zdanie pierwsze ustawy reguluje instytucję samokontroli (autokontroli), której kwintesencją jest umożliwienie organowi administracji publicznej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania (lub braku działania czy też przewlekłości działania) z prawem (zob. A. Kabat, Skarga, (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 180). Przepis ten daje organowi administracji publicznej możliwość dokonania autokontroli aktu, który został zaskarżony do sądu administracyjnego. Celem autokontroli jest, by sprawa, która w toku instancyjnym została rozstrzygnięta ostateczną decyzją, nie powracała na drogę postępowania administracyjnego w sytuacji przekazania sprawy ze skargą do sądu administracyjnego. Autokontrola prowadzi zatem do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 P.p.s.a. Jednak nie może odbyć się z naruszeniem reguł wyznaczonych przepisem art. 54 § 3 P.p.s.a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, warunkiem skorzystania przez organ administracji publicznej z instytucji autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków (vide m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07, Lex nr 525966). Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 ustawy jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Uwzględnienie skargi w całości sprowadza się do skorygowania zaskarżonego działania w kierunku pożądanym przez skarżącego. Organowi korzystającemu z art. 54 § 3 ustawy wolno uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu tego przepisu, to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniami strony wynikającymi z treści skargi. Oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia. Natomiast w razie niepodzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń bądź nieuwzględnienia w całości jej wniosków, organ winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi, który w przeciwieństwie do organu nie jest związany granicami skargi na gruncie art. 134 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07, Lex nr 355665). Należy też tu przywołać przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych który stanowi, iż sąd administracyjny przeprowadza kontrolę działalności wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Skoro organ administracji rozważa możliwość uwzględnienia skargi, to powinna ona odpowiadać kryteriom stosowanym przez sąd administracyjny. Te więc kryteria mogą być brane pod uwagę przez organ administracji publicznej w ramach autokontroli. Jednakże, jak już po części podano wyżej, oceniając w trybie autokontroli wydany uprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3 P.p.s.a., gdy uznaje za uzasadnione zarówno zarzuty, wnioski jak i wskazaną w niej argumentację. Organ wydający akt na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. winien podzielić zarzuty skargi i zadośćuczynić żądaniom skarżącego w całości. Jedynym wyjątkiem w tym względzie będzie pominięcie przez organ orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu, o czym rozstrzygnął już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 1996 r. FPS 4/96 (ONSA 1997, Nr 2, poz. 45. O prawie strony do zwrotu kosztów w przypadku autokontroli wypowiedziano się także w literaturze, lecz organem władnym do wydania orzeczenia w tym przedmiocie może być tylko sąd administracyjny. Brak jest bowiem przepisu, który mógłby stanowić podstawę do orzekania w tym zakresie przez organ administracji publicznej (Ryszard Mikosz, Skutki prawne uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi wniesionej do sądu administracyjnego, NSA " zeszyty naukowe sądownictwa administracyjnego" 2007, nr 14-15, s. 17). Sentencja kontrolowanej decyzji ma następujące brzmienie: "1) uwzględnia w całości skargi G.R. oraz G.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 6 sierpnia 2025 r. nr SKO.415/280/2025, 2) uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 6 sierpnia 2025 r. nr SKO.415/280/2025 i po rozpatrzeniu sprawy; uchyla w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [....] z dnia 19 maja 2025 roku nr AR-P.6730.882.2024.WR16 w sprawie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budowa zespołu 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na działkach nr ewid. [...], [...], obr. [...], położonych przy ul. [...] w [....] dla wnioskodawcy: J.F., [...], ul. [...] - i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji". Decyzja autokontrolna nie zawiera rozstrzygnięcia, o którym mowa w zdaniu drugim art. 54 § 3 P.p.s.a. Uregulowanie to wprowadzono ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. Wówczas do treści tego przepisu dodano zapis: "Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa". Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że organ uwzględniając skargę w trybie autokontroli jest obecnie zobowiązany w osnowie decyzji lub postanowienia każdorazowo zawrzeć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) organu miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie. Przepis ten nie pozostawia w tym zakresie organowi dowolności, uznaniowości, ani nie przewiduje jakichkolwiek możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Nie należy bowiem zapominać o tym, że rozstrzygnięcie w tym zakresie może być podstawą dalszych żądań przewidzianych prawem. Brak takiego rozstrzygnięcia w sentencji decyzji skutkuje tym, że decyzja obarczona jest wadą. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Wadliwości tej nie usuwa treść uzasadnienia decyzji autokontrolnej. Nie można w tym stanie rzeczy przyjąć, że wydając zaskarżoną decyzję organ uwzględnił skargę w całości, a tym samym, że zostały spełnione wymogi art. 54 § 3 P.p.s.a. W tej sytuacji uznać należało stwierdzić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a., co wpłynęło na wynik sprawy (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 843/19). Naruszenie art. 54 § 3 P.p.s.a. miało szerszy zakres. Wydanie decyzji autokontrolnej nastąpiło w warunkach nieuwzględnienia wszystkich zarzutów zawartych w skargach. Dotyczy to przede wszystkim kluczowej dla skarżących G.R. i G.C. kwestii niezgodności wydanych decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], które – ich zdaniem - w sposób jednoznaczny wyklucza możliwość realizacji zabudowy szeregowej w analizowanym rejonie, przewidując jedynie zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, bliźniaczą oraz zabudowę zagrodową, zaś organ prowadzący postępowanie naruszył zasadę ładu przestrzennego poprzez pominięcie wiążących ustaleń Studium, które – choć formalnie nie jest aktem prawa miejscowego – stanowi podstawowy dokument wyznaczający politykę przestrzenną gminy i organy administracyjne zobowiązane są się odnosić przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. SKO odnosząc się do tegoż zarzutu zajęło niejednoznaczne i niejasne stanowisko. Z jednej strony stwierdziło w uzasadnieniu decyzji, że "Studium nie przewiduje w tym obszarze zabudowy mieszkaniowej szeregowej. Jest to regulacja z 2023 r. i pomimo, iż nie jest aktem prawa miejscowego, to niewątpliwie powinna wyznaczać trend urbanistyczny dla tego obszaru dla organów architektonicznych. Po drugie, ocena obszaru analizowanego – w przeważającej części zagospodarowanego zabudową jednorodzinną wolnostojącą i jego aktualnego zagospodarowania – nie uzasadnia ustalenia warunków dla zabudowy szeregowej – pozostającej w skrajnej sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania terenu". Z drugiej zaś strony, mimo kategorycznego wykluczenia spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w dalszym akapicie uzasadnienia SKO stwierdziło, że "w tych okolicznościach, nieprawidłowość dokonanych ustaleń w zakresie ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy i ustalenia warunków dla zabudowy zespołu 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, nakreśla konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 maja 2025 r. nr AR-P.6730.882.2024.WR16, a postępowanie wymaga ponownego kompleksowego przeprowadzenia. Właściwe ustalenia w tym zakresie, wpłynął na inne parametry decyzji". Nie wiadomo więc ostatecznie jakie stanowisko w tym zakresie zajęło SKO. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. jest więc oczywiste. Końcowo Sąd zauważa, że oczywiście zasadne są zarzuty skargi J.F. o ogólnikowym charakterze kontrolowanej decyzji, nie odniesieniu się do precyzyjnie wskazanych w skargach P.P. R. zarzutów dotyczących poszczególnych parametrów planowanej inwestycji z obrazą art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. SKO naruszyło także art. 138 § 2 k.p.a., wydając po uchyleniu własnej, zaskarżonej skargami decyzji, decyzję autokontrolną o charakterze kasacyjnym. Warunkiem jej prawidłowości byłoby ustalenie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przytoczone wyżej ogólnikowe zalecenie kompleksowego przeprowadzenia postępowania dowodowego warunku tego nie spełnia. Odnoszenie się przez Sąd do materialnoprawnych kwestii podnoszonych w skardze na tym etapie postępowania było bezprzedmiotowe. Końcowo Sąd stwierdza, że rozpoznał skargę od kasacyjnej decyzji autokontrolnej, a nie sprzeciw. Sąd stanął na stanowisku, że zakres decyzji autokontrolnej obejmuje nie tylko decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ale także rozstrzygnięcie z art. 54 § 3 P.p.s.a., co powoduje, że przedmiot zaskarżenia jest szerszy niż ten opisany w art. 64a P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.