II OSK 465/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 480/23 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 12 czerwca 2023 r. nr SKO 4111/36/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 480/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę M. Z. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 12 czerwca 2023 r. nr SKO 4111/36/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z 5 sierpnia 2021 r. J. S. (dalej jako "inwestor") wystąpił do Burmistrza Bystrzycy Kłodzkiej o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną w [...] na części działki nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz 22 marca 2022 r. wydał decyzję nr 112/2022, którą ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. D. (właściciel działki nr [...]), zarzucając, że: w załączniku do decyzji nie określono granic obszaru analizowanego od strony wschodniej i południowej; dla działki nr [...] wydano dwie decyzje, każda dla budowy budynku mieszkalnego o powierzchni do 200 m2 i kubaturze do 1500 m3; istnieje uzasadnione podejrzenie, że w przyszłości budynki będą służyć działalności hotelarskiej. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej – "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 14 czerwca 2022 r. Nr SKO 4111/34/2022, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek nie odpowiadał wymogom przewidzianym przepisami prawa oraz błędnie wyznaczono obszar analizowany, co w konsekwencji oznacza, że wadą obarczona jest sama analiza. Ponownie orzekając w niniejszej sprawie Burmistrz decyzją z 2 grudnia 2022 r. Nr 445/2022 ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Tym razem odwołanie wnieśli J. M. oraz J. D. i skarżąca (współwłaściciele działki nr [...]), zarzucając błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego, brak kontynuacji funkcji i zasady "dobrego sąsiedztwa, brak dostępu do drogi publicznej, błędne wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Decyzją z 30 stycznia 2023 r. Nr SKO 4111/4/2023 Kolegium ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, że wniosek nie odpowiadał wymogom przewidzianym przepisami prawa. W wyniku ponownie prowadzonego postępowania Burmistrz decyzją z 24 kwietnia 2023 r. Nr 207/2023, kolejny raz ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W odwołaniu wniesionym przez J. M. (właściciela działki nr [...]) i współwłaściciela działki nr [...] zarzucono, że żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy. Ponadto wskazano, że brak jest uzasadnienia dla powiększonego obszaru analizowanego, zaś załączniki zostały wykonane w skali 1:1000, lecz do decyzji załączono pomniejszone kopie. Po rozpoznaniu powyższych odwołań, SKO 12 czerwca 2023 r. wydało - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej – “K.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej "u.p.z.p.") oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej "rozp.now.zabud.") - decyzję Nr SKO 4111/36/2023, którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przywołując stosowne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy stwierdziło, że organ pierwszej wyznaczył wokół działki, na której planowana jest inwestycja obszar analizowany i przeprowadził wymaganą prawem analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. Granice tego obszaru wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W dokonanej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, udokumentowanej w formie tekstowej i graficznej zgodnie z zasadami przewidzianymi w § 9 rozp.now.zabud., wykazane zostało, że w obszarze analizowanym w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki inwestycyjnej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednakże nie mniejszej niż 50 metrów, mierzonej od jej granic wzdłuż drogi publicznej, z której jest dostępna, w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja, znajduje się rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, co oznacza, że budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego jest spójna z zastaną zabudową. Wymagane parametry zamierzenia ustalono w granicach wartości istniejącej zabudowy. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w wysokości do 20 %, szerokość elewacji frontowej w wysokości do 15 m z tolerancją do 20% +-, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w wysokości do 7 m. Spełnione zostały także pozostałe warunki przewidziane dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p.: 1. wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej nr [...] poprzez działkę nr [...], wewnętrzną drogę gminną, 2. istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia, 3. teren zabudowy nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne, 4. planowane zamierzenie zgodne jest z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy zauważył, że organ pierwszej instancji zastosował się do przepisów art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonując na etapie postępowania głównego wymaganych uzgodnień. Projekt decyzji uzgodniono pozytywnie ze Starostą Kłodzkim w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (postanowienie z dnia 4 kwietnia 2023 r.) oraz Zarządem Dróg Powiatowych w Kłodzku (postanowienie z dnia 4 kwietnia 2023 r.). Organ pierwszej instancji zapewnił także stronom czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie. Zaskarżona decyzja odpowiada również treści art. 54 u.p.z.p. i zawiera warunki, jakie będzie musiał spełnić inwestor w projekcie budowlanym. Zamieszczono w niej wymaganą klauzulę wynikającą z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zawiera wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich (pkt 7 decyzji). Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę, co czyni zadość wymaganiom zawartym w art. 60 ust. 4 cytowanej ustawy. Kolegium uznało, że postawione w odwołaniu zarzuty są niezasadne. Skład orzekający nie podzielił stanowiska odwołujących, że żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy. Podkreślono, że przy analizie ustawowych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej", przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ponadto, w badanym przypadku obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymaganiami § 3 rozp.now.zabud. Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać m.in. mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo papierowej. W aktach sprawy znajdują się mapy w skali 1:1000, na której pokazane zostały linie rozgraniczające teren inwestycji oraz granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się stwierdzenia jej nieważności jak i decyzji ją poprzedzającej. Zasadniczo zarzuty dotyczyły wadliwości uznania, że spełnione zostały wymogi dla ustalenia warunków zabudowy, wadliwości przeprowadzonej analizy urbanistycznej oraz wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę w całości. Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w przepisach P.p.s.a. W ocenie Sądu warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały – wbrew twierdzeniom skarżącej - spełnione w rozpoznawanej sprawie. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej w sposób prawidłowy – wbrew twierdzeniom skarżącej - wyznaczył wokół działki zainwestowania, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził wymaganą prawem analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. W ocenie Sądu, teren objęty wnioskiem oraz działki w obszarze analizowanym, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej, co oznacza, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został w rozpoznawanej sprawie spełniony. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze w zakresie rozumienia pojęcia "działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej", Sąd podzielił w całości stanowisko organu, które opiera się na ugruntowanym już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądzie, że przy analizie ustawowych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej", przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (wyroki WSA w: Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r., IV SA/Wa 1555/08; Łodzi z dnia 29 kwietnia 2015 r., II SA/Łd 217/15; Poznaniu z dnia 23 lutego 1017 r., IV SA/Po 807/16; Białymstoku z dnia 31 marca 2022 r., II SA/Bk 102/22; Gdańsku z dnia 15 września 2022 r., II SA/Gd 170/22; Krakowie z dnia 14 marca 2023 r., II SA/Kr 16/23; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r., II OSK 582/08, Lex 562841). Sąd podzielił również pogląd wyrażony w przywołanym przez skarżącą wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 lutego 2018 r. (II SA/Go 475/17), że nie można pojęcia "działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej" ograniczać do działek zlokalizowanych przy jednej ulicy, jak i stanowisko, że dostępność "z tej samej drogi publicznej" oznacza dostępność poprzez inne drogi publiczne, drogi wewnętrzne lub ustanowione służebności, pod warunkiem zachowania granic obszaru analizowanego. Uzasadnieniem dla takiej wykładni "celowościowej" stwierdzającej, że "nie ma żadnego znaczenia bezpośrednia dostępność z tej samej drogi publicznej", jest zarówno ochrona konstytucyjnego prawa własności przyszłego inwestora, jak i zasadą wolności zagospodarowania terenu zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2019 r. (II OSK 652/18), "w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10). Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (wyrok NSA z 6 września 2013 r., II OSK 813/12)". Uwzględniając powyższe rozważania, nie zgodził się ze skarżącą, że taka wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą przepis ten stanowi podstawę prawną przeprowadzania analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. na obszarze całego obszaru analizowanego, jest błędna. Tym samym przyjęta przez Kolegium "funkcjonalna" szeroka wykładnia art. 2 pkt 14 u.p.z.p. (w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) jest – wbrew twierdzeniom skarżącej – również prawidłowa. Za "dostęp do drogi publicznej" należy uznać – zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. – bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Oznacza to, że dostęp do drogi publicznej może prowadzić przez każdą drogę wewnętrzną, nawet tą będącą w rzeczywistości wydeptaną ścieżką czy wyjeżdżoną drogą prowadzącą przez czyjąś działkę. Słusznym jest zatem twierdzenie skarżącej, że za "drogę wewnętrzną" należy uznać jedynie drogę zapewniającą realną i zgodną z prawem możliwość dojazdu do drogi publicznej. Za takim rozumieniem pojęcia "droga wewnętrzna" przemawia treść przywołanego przez skarżącą art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. ze zm.), zgodnie z którym drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Skarżąca pomija jednak fakt, że planowana inwestycja ma zapewnioną realną i zgodną z prawem możliwość dojazdu do drogi publicznej poprzez gminną drogę wewnętrzną, tj. działkę nr [...]. Jak wskazano w pkt 3. "Warunki w zakresie obsługi komunikacji" decyzji Burmistrza, dojście i dojazd do budynków należy projektować od drogi wewnętrznej - działka ewidencyjna nr [...] dr - będącej własnością Gminy, po uzyskaniu zgody na lokalizację zjazdu od zarządcy tej drogi, tj. Burmistrza Bystrzycy Kłodzkiej. Droga wewnętrzna nr [...] dr jest włączona do drogi powiatowej nr [...]. Inwestycja powinna spełniać wymogi w zakresie obsługi komunikacji określone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518). Droga wewnętrzna, dz. nr [...] obr. [...] nie będzie w najbliższym czasie remontowana ani utwardzana. Uwzględniając powyższe, za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie przez Kolegium spornej kwestii rozumienia zwrotu "z tej samej drogi publicznej" oraz definicji pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Tym samym uznał, że bez wpływu na wynik sprawy są rozważania skarżącej dotyczące zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej na jednej z działek powstałych po podziale działki nr [...] jak i zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej na działce [...]. Zdaniem Sądu, w sposób prawidłowy zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym (w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. W aktach sprawy znajdują się mapy w skali 1:1000, na której pokazane zostały linie rozgraniczające teren inwestycji oraz granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. W ocenie Sądu, załączniki graficzne decyzji Burmistrza są sporządzone zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami oraz przepisami rozp.now.zabud. Stąd też zarzuty naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez całkowite zignorowanie przez organ odwoławczy faktu dołączenia do decyzji załączników graficznych w pomniejszonych skalach z całkowicie nieczytelną analizą urbanistyczno-architektoniczną oraz § 9 ust. 3 i § 3 ust. 1 w związku z § 9 ust. 1 i 2 rozp.now.zabud. a także art. 80 K.p.a. Sąd uznał za nieuzasadnione. Z załączników graficznych wprawdzie wynika, że szerokość frontu terenu inwestycji wynosi ok. 2,4 cm, ale szerokość frontu działki przeznaczonej pod planowaną inwestycję – ok. 4,5 cm, co daje ok. 46 m i ta wielkość został przyjęta przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozp.now.zabud., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozp.now.zabud.). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozp.now.zabud., warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozp.now.zabud.). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopi (§ 9 ust. 3 rozp.now.zabud.). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozp.now.zabud.). Jak wynika z załącznika nr 4 decyzji Burmistrza, granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 138 m (szerokość frontu działki objętej wnioskiem to ok. 46 m x 3 = 138 m), bowiem "za takim wyznaczeniem obszaru analizowanego przemawia wzgląd na wymóg zachowania ładu przestrzennego, rozumianego w aspekcie zasady dobrego sąsiedztwa, której uwzględnienie w obszarze zabudowy jaką charakteryzuje wieś [...], wymaga obszerniejszego określenia i ma na celu wykazanie spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami planowanymi oraz już istniejącymi w sąsiedztwie. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie tut. Organu, z uwagi na te same uwarunkowania wynikające m.in. z bezpośredniego sąsiedztwa, zasadnym jest powiększenie obszaru analizowanego, przemawia za tym bowiem wzgląd na wymóg zachowania ładu przestrzennego". Sąd zauważył, że w analizowanym obszarze – jak wskazało Kolegium – w sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja, znajduje się rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, co oznacza, że budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego jest spójna z zastaną zabudową. Na s. 1-2 załącznika nr 4 decyzji organu pierwszej instancji wskazano natomiast, że "planowana inwestycja dostosowuje się do istniejącej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz stanowi uzupełnienie i kontynuację istniejącej na tym terenie funkcji zabudowy, ponadto nie będzie generowała konfliktów przestrzennych względem obecnego zagospodarowania. Charakter inwestycji jest spójny z cechami funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie terenu inwestycji. Cechy zabudowy przeanalizowano dla budynków mieszkalnych". Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w wysokości do 20 %, szerokość elewacji frontowej w wysokości do 15 m z tolerancją do 20% +-, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w wysokości do 7 m. Sąd ustalenia te uznał za prawidłowe bowiem na s. 4 załącznika nr 4 decyzji ustalającej warunki zabudowy w pkt. 4. "Wyniki analizy - ustalenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1)" wskazano bowiem, że "w obrębie obszaru analizowanego znajdują się zabudowane nieruchomości, dla których zbadano wskaźnik powierzchni zabudowy. Wskaźnik liczono względem powierzchni działek ewidencyjnych. Wskaźnik ten plasuje się w przedziale od 4,16% do 32,02% i średniej wartości 13,26%". Zgodnie z wnioskiem na terenie działki o powierzchni ok. 0,4998 ha planuje się realizację budynku mieszkalnego o maksymalnej powierzchni zabudowy wynoszącej do 140 m2, co daje wskaźnik na poziomie 2,80% powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren nieruchomości zainwestowania. Ustalony parametr odpowiada zatem parametrom występującym w obszarze analizowanym, zaś inwestycja – jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji - nie będzie ujemnie odznaczać się na tle terenów zainwestowanych. Zatem budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowym terenie pod względem kontynuacji funkcji jest zasadna. Odnośnie do linii zabudowy Burmistrz wskazał, że "działka objęta wnioskiem zlokalizowana jest w obszarze, w którym istniejące budynki znajdują się w różnych odległościach od terenu obsługującego je komunikacyjnie (budynki mieszkalne są usytuowane w odległości od ok. 1 m do ok. 17 m względem pasów obsługujących drogi). W związku z powyższym nie wyznacza się obowiązującej linii zabudowy. Linię zabudowy ustalono w poniższy sposób: nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 6 m od działki drogowej nr [...] dr". Przebieg linii zabudowy przedstawiono na załączniku graficznym do decyzji. W zakresie średniej szerokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych wskazano, że wynosi ona: "10,7 m; minimalna 9 m, maksymalna 14 m. Zgodnie z wnioskiem, planuje się realizację budynku o szerokości elewacji frontowej od 8 m do 15 m". Zdaniem Sądu, parametr wynikający z decyzji organu pierwszej instancji umożliwia zachowanie ładu przestrzennego oraz uwzględnia treść § 6 rozp.now.zabud., zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków mieszkalnych wynosi: 6,3 m; minimalna 5 m, maksymalna 8,5 m. Zgodnie z wnioskiem ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 5 m do 7 m. Analizowane budynki mieszkalne posiadają dachy dwuspadowe o nachyleniu połaci od 20° do 43°, z kalenicami równoległymi i prostopadłymi do drogi, na wysokości od 9 m do 12 m. Bryły drugorzędne (ganki, dobudówki itp.) posiadają dachy jednospadowe i dwuspadowe. W zawiązku z tym ustalono formę dachu: dwuspadowy lub wielospadowy, o nachyleniu połaci: od 30° do 45°, o wysokości kalenicy do 12 m, jako formy i gabaryty mające uzasadnienie w obszarze analizowanym. Jak słusznie wskazał Burmistrz, wnioskowane parametry nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym, wobec czego realizacja wnioskowanej zabudowy na warunkach wskazanych w decyzji gwarantuje kontynuację cech istniejącej zabudowy. Powyższe ustalenia według Sądu prowadzą do wniosku, że zarzut naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak przekonywującego uzasadnienia stanowiska organu w kwestii istnienia na obszarze analizowanym rozproszonej zabudowy zagrodowej jest nieuprawniony. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 rozp.now.zabud. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., Sąd uznał go za uzasadniony, jednakże pominięcie w materiale dowodowym faktu istniejącej zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej na działce nr [...] oraz na jednej z działek powstałej po podziale działki nr [...] nie miała wpływu na wynik sprawy, bowiem organ pierwszej instancji skorzystał z możliwości, jaką daje § 5 ust. 2 rozp.now.zabud., i wyznaczył go w wysokości do 20 %, jednocześnie uzasadniając swoje stanowisko. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Na marginesie należy zauważyć, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki dla działki nr [...] wynosi 2,80 zaś działki nr [...] – ok. 2,63. Przechodząc do kolejnych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z., Sąd stwierdził, że teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej, tj. drogi powiatowej nr [...] poprzez wewnętrzną drogę gminną (działka nr [...]). Zatem warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., został spełniony, zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ponadto, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego (warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 5 u.p.z.p.). W tym miejscu Sąd zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji pozytywnie uzgodnił projekt decyzji ze Starostą Kłodzkim w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (postanowienie z dnia 4 kwietnia 2023 r.), Zarządem Dróg Powiatowych w Kłodzku (postanowienie z dnia 4 kwietnia 2023 r.), Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w zakresie ochrony na podstawie przepisów o ochronie przyrody i T. S.A. Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. został tym samym również spełniony. Działka nr [...] posiada ponadto użytkowanie ŁV, RV, RIVb, w związku z czym teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.) i nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Decyzja wydana przez organ pierwszej instancji jest ponadto zgodna z przepisami odrębnymi (warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Zamierzenie budowlane nie znajdzie się również w obszarze ani w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, ani w strefie kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu ani strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (warunek z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.). W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyżej powołane przepisy oraz dokonane ustalenia faktyczne, organ pierwszej instancji nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia jak o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja ustalająca te warunki odpowiada prawu, a w takiej sytuacji organ odwoławczy rozpatrując ponownie merytorycznie sprawę w jej całokształcie, nie mógł podjąć innej decyzji, jak o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. Z. , zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego t.j. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię pojęcia "działka sąsiednia" i ustalenie, że działką sąsiednią jest każda działka leżąca w obszarze analizowanym, podczas gdy prawidłowy proces dekodowania zawartej w przytoczonym przepisie wskazuje, iż jako działka sąsiednia winna być kwalifikowana wyłącznie działka bezpośrednio granicząca z działką, której dotyczy decyzja. Naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca kasacyjnie upatruje w naruszeniu art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 tej ustawy, w powiązaniu z art. 174 pkt 2 tej ustawy poprzez nieprawidłowe uznanie, że naruszenie przez organ § 3 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie miało wpływu na wynik sprawy, podczas gdy materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów. Mając powyższe zarzuty na uwadze wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto zwróciła się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie skarżącej kasacyjnie uzasadnia postawione zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. Z. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie szerokiej wykładni pojęcia "działka sąsiednia", która prowadzi do uznania za działkę sąsiednią każdej działki, która znajduje się w obszarze objętym analizą urbanistyczną, wyznaczonym zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. a nie tylko takiej, która położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki przeznaczonej pod inwestycję. Podzielić należy stanowisko ugruntowane w orzecznictwie, że przy analizie ustawowych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej", przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (wyroki WSA w: Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r., IV SA/Wa 1555/08; Łodzi z dnia 29 kwietnia 2015 r., II SA/Łd 217/15; Poznaniu z dnia 23 lutego 1017 r., IV SA/Po 807/16; Białymstoku z dnia 31 marca 2022 r., II SA/Bk 102/22; Gdańsku z dnia 15 września 2022 r., II SA/Gd 170/22; Krakowie z dnia 14 marca 2023 r., II SA/Kr 16/23; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r., II OSK 582/08, Lex 562841). Powyższa wykładnia wynika z konieczności uwzględnienia w jak najszerszym wymiarze prawa właściciela do zgodnego z prawem zagospodarowania własnej nieruchomości, co ma urzeczywistniać i chronić przysługujące mu prawo własności. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2019 r. (II OSK 652/18), "w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Przyjęcie wąskiej wykładni pojęcia "działka sąsiednia" jak widzi to skarżąca kasacyjnie doprowadziłoby w wielu przypadkach do braku możliwości zachowania ładu przestrzennego a nawet określenia jaki ten ład przestrzenny na danym terenie występuje. Bezcelowe przy wąskim pojmowaniu działki sąsiedniej byłoby wyznaczanie obszaru urbanistycznego i dokonywanie analizy parametrów, funkcji i cech zabudowy występującej w granicach takiego obszaru. Skoro wyznacznikiem cech zabudowy ma być wyłącznie zabudowa sąsiadująca z działką planowaną pod inwestycję, to czemu ma służyć ocena cech zabudowy występującej na obszarze, który z oczywistych powodów nie będzie odnosił się do działek w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Przyjęcie szerokiej wykładni pojęcia działka sąsiednia pozwala więc ustalić jaki sposób zagospodarowania rzeczywiście występuje w obszarze analizowanym i na wynikach analizy stwierdzić czy w określony według analizy ład przestrzenny wpisuje się planowana zabudowa. Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna pozwoliła określić parametry i cechy oraz funkcje zabudowy występującej na obszarze analizowanym a zatem nie można twierdzić, że zasada dobrego sąsiedztwa, do której odnosi się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. została naruszona. Nie doszło też do wadliwego uznania przez Sąd, że wskazywane przez skarżącą naruszenie § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) poprzez wadliwość ustaleń co do istnienia na obszarze analizowanym zabudowy rozproszonej czy też w zakresie ustaleń co do sakli mapy zasadniczej użytej jako mapa do wyznaczenia obszaru analizowanego, miało istotny wpływa na wynik sprawy. Prawidłowo Sąd I instancji zauważył, że o ile faktycznie doszło do pominięcia w materiale dowodowym faktu istnienia zabudowy mieszkaniowej istniejącej na działce nr [...] oraz na jednej z działek powstałej po podziale działki nr [...], to nie miało to znaczenia dla wyniku sprawy albowiem przyjęcie w analizie wartości wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki dla tych działek tj. dla działki nr [...] – 2,80 a dla działki nr [...] – 2,63 nie miało wpływu na słuszność przyjęcia przez organ tego parametru dla inwestycji na poziomie 20 %. Uwzględnienie wartości tego parametru dla ww. działek powoduje obniżenie średniej z 13,26% na 10,24% co jednak nie wykluczało przyjęcia tego parametru jako 20% skoro najwyższa występująca w obszarze wartość dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosiła 32,02%. Te 20% mieści się więc w granicach wartości występujących wśród zabudowy na tym obszarze a wyznaczenie go poniżej wartości maksymalnej pozawalało przyjąć, że odpowiada on parametrom występującym w tym obszarze analizowanym i inwestycja nie będzie ujemnie odznaczać się na tle terenów zainwestowanych a ponadto umożliwi realizację inwestycji, która według danych z wniosku ma sprowadzać się do budowy budynku mieszkalnego 140 m2 przy powierzchni działki 2800 m2, co wskazuje na wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki w wysokości 5%. Zdaniem NSA, nie można czynić zarzutu Sądowi I instancji i organom, że określając ten parametr nie określili go bliżej granicy zabudowy faktycznie planowanej czyli 5%. Analiza dawała podstawy do określenia go na wyższym poziomie niż średnia bez przekraczania wartości maksymalnej a zatem przyjęcie 20% było uzasadnione i wynikało z analizy. Organ mógł zatem skorzystać z wyjątku jaki wynika wprost z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej dołączony do decyzji organu I instancji załącznik graficzny nr 1 będący mapą zasadniczą terenu inwestycji wykonaną w skali 1:1000 zatytułowaną "załącznik graficzny nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr 207/2023 z dnia 24.04.2023 r. Wynik analizy urbanistyczno-architektonicznej" nie jest nieczytelny w rażącym stopniu i pozwala na odczytanie wyników przeprowadzonej analizy. Wskazane zostały tam wszystkie parametry wskaźników zabudowy, które brano pod uwagę sporządzając przedmiotową analizę w postaci wklejonych tabelek z poszczególnymi danymi. Na podstawie tak przedstawionych danych możliwe było zweryfikowanie toku rozumowania organu w zakresie prawidłowości przeprowadzonej analizy a następnie ustaleń samej decyzji o warunkach zabudowy. Nie budzi wątpliwości, że mapa ta obrazuje granice obszaru analizowanego a znajdujące się w jego wnętrzu działki są przedmiotem analizy pod względem parametrów i wskaźników zabudowy oraz jej funkcji. Te same dane są przedstawione i opisane w części tekstowej analizy oraz w treści uzasadnienia decyzji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej mapa zasadnicza stanowiąca załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy jest oparzona pieczęciami Starosty Kłodzkiego jako organu prowadzącego zasób geodezyjny i kartograficzny a zatem należy przyjąć, że jest to mapa przyjęta do zasobu tego organu. Został jej nadany numer identyfikacyjny F.0206.2023.6337. Wskazano tam datę wydania kopii materiału zasobu 12/10/2021 oraz opatrzono ją podpisem osoby reprezentującej organ (starostę) J. S. Na podstawie tych oznaczeń można przyjąć, że mapa została przyjęta do zasobu kartograficzno-geodezyjnego i została sporządzona z datą aktualną na dzień złożenia wniosku o warunki zabudowy tj. 5 sierpnia 2021 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 16