II SA/Rz 1615/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 26 października 2022 r., nr 1801-IGC.48.18.2022 w przedmiocie kary za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego bez posiadania wymaganego zezwolenia oddala skargę.

B.K. (dalej: Skarżący) poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z 27 października 2022 r. nr 1801-IGC.48.18.2022. Utrzymano nią w mocy decyzję Naczelnika 2 Urzędu Celno-Skarbowego w Przemyślu z 23 lutego 2022 r. nr 408000-408000-COC.48.1587.2020, którą nałożono na Skarżącego karę pieniężną w kwocie 12.000 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania wymaganego zezwolenia. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organy wynikało, że 17 listopada 2020 r. funkcjonariusze Oddziału Celnego w [...] przeprowadzili kontrolę wyjeżdżającego z terytorium Polski zespołu pojazdów w postaci pojazdu samochodowego marki (...) wraz z przyczepą marki (...), którym na podstawie dwóch zgłoszeń celnych przewożono towar w postaci dwóch samochodów osobowych marki [...] i [...], a trzecim zgłoszeniem celnym objęta była przyczepa [....]. Według dokumentów rejestracyjnych dopuszczalna masa całkowita samochodu [...] wynosiła 3.500 kg, masa własna 1.900 kg, dopuszczalna ładowność 1.600 kg. W przypadku przyczepy dopuszczalna masa całkowita wynosiła 2.700 kg, masa własna 580 kg, dopuszczalna maksymalna ładowność 2.120 kg. Łączna dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów wyniosła 6.200 kg, dopuszczalna maksymalna ładowność 3.720 kg, masa własna 2.480 kg. Ponieważ dopuszczalna masa całkowita okazała się wyższa niż 6.000 kg (6 ton), a łączna ładowność 3.500 kg (3,5 tony), uznano że przewóz wymagał zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Polski, którego kierowca nie posiadał. Przypisano kierowcy popełnienie przekroczenia określonego w l.p. 3.1 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej: "u.t.d."). Organy wskazały, że do realizowanego przewozu, wykonywanego przez podmioty niebędące przedsiębiorcami, z mocy art. 3 ust. 2 pkt 3 u.t.d., stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego, który został zdefiniowany w art. 4 ust 4 u.t.d. W myśl art. 34 ust. 1 u.t.d., wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego na potrzeby własne może wymagać uzyskania odpowiedniego zezwolenia, jeżeli umowy międzynarodowe, którymi Rzeczpospolita Polska jest związana, tak stanowią. Postanowienie takie wynika z umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Warszawie 18 maja 1992 r., a konkretnie z dyspozycji art. 6 umowy, ponieważ realizowany przewóz nie mieścił się w granicach wyłączeń określonych w art. 7 umowy. Z uzgodnień Polsko-Ukraińskiej Komisji Mieszanej do spraw Międzynarodowych Przewozów Drogowych wynikało, że zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia przewidziane zostało dla pojazdów, których ładowność nie przekracza 3,5 tony lub dopuszczalna masa całkowita nie przekracza 6 ton. Umowa nie przewiduje zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia dla przewozów wykonywanych na potrzeby własne. Ponadto, w myśl art. 28 ust. 1 u.t.d., wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Organ nie znalazł podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 92c u.t.d. Skarżący nie wykazał zaistnienia jakichkolwiek nieoczekiwanych i niedających się przewidzieć zdarzeń, które spowodowały ujawnione naruszenia i zwalniałyby go od odpowiedzialności administracyjnej. Nie wykazał też, że dołożył należytej staranności przy organizowaniu przewozu. Skarżący uważał, że wykonywał niezarobkowy przewóz drogowy na potrzeby własne, o którym mowa w art. 4 pkt 4 u.t.d. i z tego powodu nie miał obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy. W skardze wniesionej do tut. Sądu zarzucił organom naruszenie: 1) art. 3 ust. 2 pkt 3, art. 4 pkt 2, pkt 4 i pkt 6, art. 28 ust. 1 oraz art. 92a ust.1 i 2 u.t.d., przez błędne przyjęcie, że osobiście przewożąc przez granicę pojazdem marki [...], ciągnącym przyczepę, na której znajdowały się zakupione w Polsce na jego własność auta marki [...] i [....], wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy tym pojazdem i przyczepą w sytuacji, gdy przewóz ten, nie mając charakteru zarobkowego, nie mieścił się w definicji międzynarodowego przewozu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 2 u.t.d., 2) art. 7, art. 87 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie do niego ustaleń z posiedzenia (protokołu) Polsko-Ukraińskiej Komisji Mieszanej ds. Międzynarodowych Przewozów Drogowych z dnia 3-4 kwietnia 2006 r., które - według interpretacji organu - wprowadzać miały wymóg posiadania zezwoleń przy przewozach towarów na potrzeby własne zespołami pojazdów o masie powyżej 6 ton, podczas gdy zarówno zastosowanie ww. protokołu jak i jego interpretacja były błędne, bowiem treść Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych z 18 maja 1992 r. oraz protokołu do Umowy nie przewidują uprawnienia Komisji Mieszanej do ograniczania ogólnego zwolnienia od obowiązku posiadania zezwolenia przy przewozach na potrzeby własne, a wyniki rozmów Komisji Mieszanej, o ile nie znajdą swojego odzwierciedlenia w umowie międzynarodowej, nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. Skarżący podkreślił, że w świetle art. 7 umowy, Komisja Mieszana mogła wprowadzić zmiany zakresu stosowanych zwolnień przewidzianych wyłącznie w ust. 1 tego artykułu. Nie miała natomiast uprawnienia do ograniczania zakresu zwolnienia od obowiązku posiadania zezwoleń przy przewozach towarów na potrzeby własne, który wynika z u.t.d. W szczególności w umowie nie przewidziano uprawnienia do wprowadzania progu wagowego pojazdów w przypadkach, gdy kierujący korzystają ze zwolnień przy przewozach na potrzeby własne. Organy błędnie przyjęły istnienie obowiązku posiadania zezwolenia przy przewozach na potrzeby własne pojazdami przekraczającymi wskazane limity wagowe. Ustawa nie przewiduje żadnego ograniczenia w zakresie tonażu, o ile przewóz ma charakter niezarobkowy. Wyliczenie masy prowadzonego zespołu pojazdów miałoby sens tylko wówczas, gdyby przewóz ten można było zakwalifikować jako międzynarodowy transport drogowy. Ponieważ jednak przewóz spełniał wymogi wskazane w art. 4 ust. 4 u.t.d., sprawdzanie wagi pojazdów było bezcelowe, ponieważ kierowca korzystał z ogólnego zwolnienia stosowanego przy przewozie niezarobkowym. To, że dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów kierowanego i należącego do skarżącego wynosiła 6.200 kg nie czyniło powyższego przewozu międzynarodowym przewozem drogowym w rozumieniu ustawy i było prawnie irrelewantne. Ww. umowa nie zmienia zakresu zwolnienia z obowiązku posiadania zezwoleń przy przewozach własnych ustanowionego w ustawie. Na tej podstawie zażądano uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola nie wykazała, aby organy dopuściły się naruszenia prawa w stopniu, który uzasadniałby zastosowanie środków prawnych, o których mowa w przepisach art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej: P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji mogłoby nastąpić tylko w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (w tym Ordynacji podatkowej). Może też stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach szczególnych. Żadna z powyższych okoliczności w kontrolowanej sprawie nie zaistniała. Kara pieniężna określona kontrolowanymi decyzjami została nałożona na podstawie ustawy o transporcie drogowym, za brak zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy. Nie było sporne między Skarżącym i organem, że przewóz był wykonywany, jakim środkiem transportu i z jakimi rzeczami. Parametry techniczne zespołu pojazdów także nie były kwestionowane; określono je na podstawie okazanych dokumentów. Strony postępowania różni ocena, czy rzeczony przewóz, aby mógł być uznany za zgodny z prawem polskim, powinien być realizowany na podstawie stosownego zezwolenia, czy nie było ono wymagane. Organy uznały, że z uwagi na przekroczenie łącznej dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów oraz dopuszczalnej maksymalnej ładowności tego zespołu, kierujący samochodem powinien dysponować takim zezwoleniem. Skarżący uważał natomiast, że wykonywany przez niego przewóz na potrzeby własne nie wymagał posiadania żadnego zezwolenia. W zaistniałym sporze Sąd uznał stanowisko organów za prawidłowe. Znajduje ono potwierdzenie w przepisach ustawy o transporcie drogowym oraz umowy międzynarodowej z 18 maja 1992 r. zawartej między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych (dalej: "umowa"). Ponieważ Skarżący realizował na terytorium Polski przejazd zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony, wyczerpał przez to definicję przewozu drogowego, o której mowa w art. 4 pkt 6a u.t.d. Organy przyjęły, że Skarżący nie był przedsiębiorcą i przewóz wykonywał na potrzeby własne, z przekroczeniem granicy Polsko-Ukraińskiej. Realizował zatem niezarobkowy międzynarodowy przewóz drogowy, o którym mowa w art. 4 pkt 6 u.t.d. Powyższe oznaczało, że ustawa o transporcie drogowym miała do tego przewozu zastosowanie (zob. art. 1 ust. 1 pkt 4 u.t.d.). Przewóz taki należało zatem dostosować do wymagań ustawy o transporcie drogowym. Skarżący nie wykonywał natomiast transportu drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.t.d., ponieważ nie realizował go w ramach działalności gospodarczej; nie przypisano mu statusu przedsiębiorcy (przewoźnika drogowego) i Sąd taką kwalifikację zaakceptował. Parametry techniczne zespołu pojazdów w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej przekroczyły 3,5 tony, przez co wyłączenie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d., nie znajdowało zastosowania. W takiej sytuacji zasadniczo każdy przypadek przewozu drogowego wykonywanego takim pojazdem, jak w okolicznościach kontrolowanej sprawy, także w niezarobkowym międzynarodowym przewozie drogowym rzeczy, podlegał regulacji u.t.d. Jak natomiast stanowił art. 3 ust. 2 pkt 3 u.t.d., do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami należało odpowiednio stosować przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Polski przez zagraniczny podmiot [...] wymagało zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowiły inaczej (art. 28 ust. 1 u.t.d.). Blankiet zezwolenia powinien być wypełniony najpóźniej przed wjazdem na terytorium Polski (art. 28a ust. 1 u.t.d.). Powinien być on w pojeździe i być okazywany na żądanie uprawnionych do kontroli; w razie jego braku międzynarodowy przewóz drogowy uznawany był za wykonywany bez zezwolenia (art. 28a ust. 4, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.t.d.). Z kolei, jak stanowił art. 34 ust. 1 u.t.d., wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego na potrzeby własne może wymagać uzyskania odpowiedniego zezwolenia, jeżeli umowy międzynarodowe, którymi Rzeczpospolita Polska jest związana, tak stanowią. Z ustaleń organów wynikało, że kierowca nie dysponował w pojeździe zezwoleniem. Uzasadniał to wykonywaniem przewozów na potrzeby własne i brakiem obowiązku prawnego jego posiadania. Jednak, jak wyżej wykazano, wykonywanie tego rodzaju przewozu nie zwalniało z obowiązku posiadania zezwolenia w świetle przepisów u.t.d.. Skarżący powinien realizowany przewóz dostosować do wymagań wynikających z przepisów art. 28 ust. 1 i art. 34 ust. 1 u.t.d. i przeanalizować, czy łącząca Ukrainę z Polską umowa nie wymagała uzyskania odpowiedniego zezwolenia. Organy prawidłowo wskazały, że umowa z 18 maja 1992 r. nie zawiera zwolnienia z posiadania zezwolenia na realizowanie przez przewoźników ukraińskich na terytorium Polski przewozów o takich parametrach, jakie stwierdzono podczas kontroli. W art. 6 ust. 1 umowy postanowiono, że [tylko] z wyjątkiem przewozów określonych w artykule 7 których Skarżący nie realizował] przewozy ładunków wymienione w artykule 5 mogą być wykonywane jedynie na podstawie zezwoleń wydanych uprzednio przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu w imieniu właściwej władzy drugiej Umawiającej się Strony. Unormowanie to wprowadza zatem ogólny wymóg posiadania zezwolenia w przewozach między Polską, a Ukrainą, z wyjątkiem przypadków określonych w art. 7 umowy. Natomiast w myśl art. 13 ust. 1 umowy, przewoźnicy powinni przestrzegać podczas swojego pobytu na terytorium drugiej Umawiającej się Strony przepisów prawnych obowiązujących na tym terytorium, dotyczących w szczególności przewozów i ruchu drogowego. Zagadnienia nieuregulowane w umowie pozostawiono regulacji ustawodawstwa wewnętrznego każdej z Umawiających się Stron (art. 13 ust. 2). Dodać przy tym trzeba, że postanowienia umowy międzynarodowej nie mogą być zmieniane mocą protokołów Wspólnej Komisji, bo protokoły sporządzone przez tę komisję, nie wiadomo gdzie publikowane, nie stanowią obowiązującego prawa. Jak wynika z art.15 umowy, Wspólną Komisję strony ustanawiają dla zapewnienia należytego wykonywania postanowień umowy. Brak zatem podstaw, aby na treści tego rodzaju protokołów organy administracji opierały swoje rozstrzygnięcia. Podsumowując, z art. 3 u.t.d. wynika, że ustawa ta, niezależnie od obywatelstwa kierującego, ma zastosowanie do każdego użytkownika dróg w Polsce, dokonującego przewozu drogowego pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony, także do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami, co wynika z art. 28 ust. 1 u.t.d. Wyjątki mogłyby wynikać z umowy międzynarodowej, ale w obowiązującej umowie między Polską, a Ukrainą takiego wyłączenia nie zawarto. Natomiast z art. 6 umowy wynika potwierdzenie konieczności posiadania zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.t.d. Zasadą było, jak przyjęły organy, uzyskanie zezwolenia, a wyjątek zwalniający z jego posiadania powinien być dowiedziony przez kierowcę. Skarżący nie podjął natomiast inicjatywy, aby wykazać, że z takiego zwolnienia mógł skorzystać. Rzeczony przewóz wykonano zatem bez posiadania wymaganego zezwolenia. Zachowanie to wyczerpało znamiona przekroczenia określonego w l.p. 3.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia przewidziano administracyjną karę pieniężną w wysokości 12.000 zł. Sąd uznał również za prawidłowe stanowisko organów o braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 92c u.t.d. Rzeczony przewóz wykonano bez zachowania wymagań należytej staranności podczas oceny warunków przewozu po drogach kraju trzeciego. Skarżący nie dostarczył organowi argumentów i dowodów, które mogłyby stanowić podstawę do odstąpienia od nałożenia kary. Z podanych względów Sąd skargę oddalił, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.