II SA/Rz 1602/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie z dnia 24 października 2025 r. nr R.RUT.477.44.2025.KP w przedmiocie kary pieniężnej za korzystanie bez pozwolenia wodnoprawnego z usługi wodnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia 13 lutego 2025 r. nr RP.ZUT.477.29.2025.AA; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 24 października 2025 r. nr R.RUT.477.44.2025.KP, w przedmiocie kary pieniężnej za korzystanie bez pozwolenia wodnoprawnego z usługi wodnej. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Informacją z [...] grudnia 2024 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ I instancji") ustalił Gminie Miejskiej [...] (dalej: "Gmina" lub "skarżąca"), na jej wniosek, opłatę zmienną w wysokości 105 zł za III kwartał 2024 r. za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do potoku [...]. W informacji wskazano, że opłatę ustalono w związku z brakiem pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego. Następnie decyzją z [...] lutego 2025 r. nr [...] organ I instancji wymierzył Gminie Miejskiej [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 525 zł za korzystanie bez pozwolenia wodnoprawnego z usługi wodnej obejmującej odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do potoku [...] w okresie od 5 do 30 września 2024 r. W ocenie organu I instancji z oświadczenia skarżącej z 10 grudnia 2024 r. – złożonego jako podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłaty zmiennej – wynika, że w okresie od 5 do 30 września 2024 r. Gmina odprowadzała wody opadowe lub roztopowe z ulicy [...]. Korzystała zatem z usługi wodnej wskazanej w art. 35 ust. 7 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 960 z późn. zm.) – dalej: "u.p.w.". Usługa wodna polegająca na odprowadzaniu do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, wymaga zaś, na mocy art. 389 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w., uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W opisywanej sprawie skarżąca pozwolenia takiego nie uzyskała, a zatem spełnione zostały przesłanki do nałożenia na nią administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 u.p.w. Organ I instancji podniósł, że wysokość administracyjnej kary pieniężnej został ustalona zgodnie z art. 472aa ust. 3 pkt 3 u.p.w., jako 500 % opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód. Jednocześnie organ uznał, że w realiach opisywanej sprawy brak jest podstaw do odstąpienia nałożenia kary na mocy art. 189f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) – dalej: "k.p.a." w zw. z art. 472c ust. 3 u.p.w. Gmina dysponowała wcześniej pozwoleniem wodnoprawnym na odprowadzanie wód opadowych, wydanym 5 września 2014 r. na okres do 4 września 2024 r. Wniosek o wydanie kolejnego pozwolenia skarżąca złożyła zaś dopiero 11 grudnia 2024 r. co zdaniem organu I instancji oznacza, że nie dołożyła należytej staranności w kwestii odprowadzania wód opadowych zgodnie z przepisami. Ponadto organ I instancji podkreślił, że wymierzając karę pieniężną miał na uwadze charakter naruszenia oraz niezaprzestanie korzystania z usługi wodnej w trakcie naruszenia. W odwołanie od tej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę wagi naruszenia prawa i brak odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Skarżąca podniosła, że posiadała pozwolenie wodnoprawne, które wygasło we wrześniu 2024 r. Uzyskanie nowego pozwolenia wiązało się jednak z czasochłonnym opracowaniem operatu wodnoprawnego, co przełożyło się na opóźnienie w uzyskaniu nowego pozwolenia. Zdaniem skarżącej, powyższe okoliczności, a także działania, które prowadzi Gmina mające na celu ochronę wód oraz jej możliwości finansowe, winny prowadzić do uznania, że waga naruszenia jest znikoma i odstąpienia od wymierzenia kary. Decyzją z 24 października 2025 r. nr R.RUT.477.44.2025.KP Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia organu I instancji odnośnie kwalifikacji stwierdzonego naruszenia oraz podstaw do wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie Dyrektora waga naruszenia nie była znikoma, przy czym co do samego nałożenia kary i jej wysokości nie miała znaczenia rzeczywista ilość odprowadzonych wód w okresie od 5 do 30 września 2024 r. Brak jest również podstaw prawnych do przyjęcia, że podstawą do wymierzenia kary musi być stwierdzenie zaistnienia szkody. Skoro Gmina korzystała z usługi wodnej bez pozwolenia przez 26 dni, to winna podlegać karze pieniężnej zgodnie z zasadą "korzystający płaci". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina Miejska [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Przytaczając argumentację zbieżną z treścią odwołania, zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 472aa ust. 1 pkt u.p.w. poprzez nieprawidłową ocenę stanu faktycznego w kwestii działania Gminy bez wymaganego pozwolenia; 2. art189d k.p.a. poprzez nieprawidłową i niepełną ocenę zaistnienia przesłanek wymierzenia kary pieniężnej, w szczególności pkt 1, 2 4 i 5; 3. art. 189f § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w okolicznościach sprawy nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej; 4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 90 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 189d, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwie ustalenie stanu faktycznego oraz jego niepełną ocenę pod kątem ewentualnego zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Warunkiem koniecznym odstąpienia od nałożenia kary jest zatem stwierdzenie, że zarówno ziściła się przesłanka jej nałożenia (znikoma waga naruszenia prawa), jak i równocześnie istnieją podstawy do odstąpienia od jej nałożenia (zaprzestano naruszania prawa). Obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Wymaga podkreślenia, że ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Skutki te mogą być znaczne, typowe lub znikome. Waga naruszenia prawa jest znaczna, jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. W takim przypadku kara administracyjna powinna być nałożona w kwocie wyższej niż w przypadku stwierdzenia typowych skutków naruszenia chronionych dóbr (art. 189d pkt 1). Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (zob. P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2026, wyroki NSA z 6 czerwca 2023 r. III OSK 2411/21 oraz z 30 listopada 2022 r. II GSK 1091/19). W wypadku przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wskazać należy, że ustawodawca nie określił w sposób wyraźny, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie "wagi naruszenia prawa". Stosownych wskazówek dostarcza jednak regulacja art. 189d pkt 1 k.p.a., w myśl której wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę "wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia". Uwzględnienie przez organ wagi i okoliczności naruszenia prawa przez stronę wymaga ustalenia istoty i specyfiki obowiązku, który został naruszony, a także sposobu i zakresu oraz warunków, w których doszło do jego naruszenia. Organ powinien więc dokonywać swoistej "wyceny" stopnia ingerencji w określone dobro (lub dobra) chronione, która musi uwzględniać: 1) charakter dobra chronionego; 2) zakres i dolegliwość wprowadzonych ograniczeń w korzystaniu z niego, a na końcu 3) sposób i zakres ingerencji w dobro chronione przez adresata obowiązku polegającego na działaniu bądź powstrzymaniu się od określonych działań. Ten ostatni element wymaga dodatkowo dokonania przez organ wszechstronnej oceny okoliczności, w jakich doszło do naruszenia prawa przez stronę. Zarazem organ zobowiązany jest dokonać tej oceny w kontekście wartości wskazanych przez szczegółowe dyrektywy określone w art. 189d pkt 1 k.p.a., do których ustawodawca zalicza obowiązki działania bądź zaniechania, realizujące potrzebę ochrony: 1) życia lub zdrowia, 2) mienia w znacznych rozmiarach, 3) ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony, 4) czas trwania tego naruszenia. Wspomniany "ważny interes publiczny" należy przy tym każdorazowo identyfikować przede wszystkim w oparciu o odnośne regulacje prawa materialnego. Oceniając, czy w danej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem o znikomej wadze, można odwołać się do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego (zob. wyrok WSA w Łodzi z 19 lutego 2026 r. II SA/Łd 783/25). Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że podstawą do nałożenia kary pieniężnej było stwierdzenie, że w okresie od 5 do 30 września 2024 r. Gmina odprowadzała wody opadowe lub roztopowe z ulicy [...] bez pozwolenia wodnoprawnego. Okoliczność ta oraz jej kwalifikacja jako aktywności wymagającej uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wynika z art. 35 ust. 7 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) oraz art. 389 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. Prawidłowo zatem organy uznały, że w realiach sprawy spełnione zostały przesłanki do wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia na Gminę kary pieniężnej. Sąd nie podziela jednak stanowiska organów odnośnie braku podstaw do odstąpienia od nałożenia na skarżąca kary za stwierdzony delikt administracyjny. Wymaga podkreślenia, że korzystanie przez skarżącą z usługi wodnej polegało na odprowadzaniu wód opadowo-roztopowych z drogi – ulicy [...] do wód powierzchniowych potoku bez nazwy, poprzez istniejący wylot w skarpie potoku. Z nadesłanych akt sprawy wynika, że na odprowadzanie wskazanych wyżej wód Gmina posiadała pozwolenia wodnoprawne, udzielone decyzjami Starosty [...] – najpierw z 29 czerwca 2004, a następnie z 5 września 2014 r. Gmina odprowadzała zatem wody opadowe i roztopowe z ulicy [...] co najmniej od 2004 r., a nadto w czasie obowiązywania ww. pozwoleń odprowadzała je legalnie. W sprawie nie doszło zatem do odprowadzania wód czyli korzystania z usługi wodnej w sposób samowolny, rozumianego jako wykonanie infrastruktury technicznej i rozpoczęcie korzystania z usługi wodnej w zakresie nieokreślonym przez organ administracji. Innymi słowy, brak pozwolenia wodnoprawnego w okresie od 5 do 30 września 2024 r., nie wpłynął negatywnie na stan wód lub szeroko pojętego środowiska, bowiem wody te były – i po uzyskania pozwolenia nadal są – odprowadzane do potoku dokładnie w takim samym zakresie, jak w okresie posiadania przez skarżącą stosownych pozwoleń. Nie doszło zatem do wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z usługi wodnej, jak również na Gminę nie nałożono obowiązku powstrzymania się od określonych działań związanych z odprowadzaniem wód. Ponadto jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie stwierdzono jakichkolwiek szkód w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, w szczególności szkód środowiskowych. Organ nie stwierdził również, aby skarżąca wcześniej dopuściła się analogicznych zaniedbań w uzyskaniu pozwoleń wodnoprawnych i korzystaniu z usług wodnych bez pozwolenia. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności winny prowadzić do uznania, że waga naruszenia prawa miała charakter znikomy. Nie sposób bowiem uznać, że brak uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na kolejny okres, doprowadził do wystąpienia poważnych negatywnych skutków w obszarze dóbr prawnie chronionych. Wręcz przeciwnie – organ odwoławczy sam podniósł, że stwierdzone naruszenie prawa w ogóle takich skutków nie wywołało. Wymaga jednak podkreślenia, że o kwalifikacji stwierdzonego naruszenia jako znikomego, oprócz samego braku negatywnych skutków w obszarze dóbr prawnie chronionych, przeważył brak tego rodzaju naruszeń po stronie Gminy okresach wcześniejszych. Nie jest bowiem tak, że każdy brak uzyskania kolejnego pozwolenia wodnoprawnego względem funkcjonującego urządzenia, na które uprzednio wydano czasowe pozwolenie wodnoprawne, winien automatycznie skutkować przyjęciem, że naruszenie to ma zawsze charakter znikomy. Ewentualne ponowne zaniedbania ze strony skarżącej, których powstaniu Gmina miała obiektywną możliwość przeciwdziałać, mogą skutkować inna kwalifikacją w kontekście przesłanek wskazanych w art. 189f k.p.a. Stwierdzone naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 189d, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w sprawie nie zachodzą podstawy do odstąpienia od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. To zaś, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. obligowało do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na mocy art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił również decyzję organu I instancji uznając, że jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w wysokości 100 zł.