III OSK 470/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 438/24 w sprawie ze skarg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Poznaniu - z dnia 26 marca 2024 r. nr PO.RUO.4701.204.2023.MR.1, - z dnia 26 marca 2024 r. nr PO.RUO.4701.205.2023.MR.1, - z dnia 26 marca 2024 r. nr PO.RUO.4701.206.2023.MR.1, - z dnia 26 marca 2024 r. nr PO.RUO.4701.207.2023.MR.1, - z dnia 26 marca 2024 r. nr PO.RUO.4701.208.2023.MR.1 w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 2 700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 438/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej "WSA w Poznaniu" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu spraw ze skarg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej "skarżąca" lub "Spółka"), uchylił decyzje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Poznaniu (dalej "Dyrektor RZGW"): - z 26 marca 2024 r., nr PO.RUO.4701.204.2023.MR.1 określającą skarżącej za okres od 1 kwietnia do 30 czerwca 2021 r. tj. II kwartał 2021 r. opłatę zmienną w wysokości 387,00 zł za pobór wód podziemnych - ul. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "organ I Instancji") z dnia 30 października 2023 r. nr PO.ZUO.5.4701.2816.OZ.2021.AK-MB.D i umorzył postępowanie administracyjne (pkt 1), - z 26 marca 2024 r., nr PO.RUO.4701.205.2023.MR.1 określającą skarżącej za okres od 1 kwietnia do 30 czerwca 2021 r. tj. II kwartał 2021 r. opłatę zmienną w wysokości 2 245,00 zł za pobór wód podziemnych - ul. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 30 października 2023 r. nr PO.ZUO.5.4701.2817.OZ.2021.AK-MB.D i umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2), - z 26 marca 2024 r., nr PO.RUO.4701.206.2023.MR.1 określającą skarżącej za okres od 1 kwietnia do 30 czerwca 2021 r. tj. II kwartał 2021 r. opłatę zmienną w wysokości 94,00 zł za pobór wód podziemnych – [...], gm. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 30 października 2023 r. nr PO.ZUO.5.4701.2819.OZ.2021.AK-MB.D i umorzył postępowanie administracyjne (pkt 3), - z 26 marca 2024 r., nr PO.RUO.4701.207.2023.MR.1 określającą skarżącej za okres od 1 kwietnia do 30 czerwca 2021 r. tj. II kwartał 2021 r. opłatę zmienną w wysokości 263 397,00 zł pobór wód podziemnych - ul. [....] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 30 października 2023 r. nr PO.ZUO.5.4701.2815.OZ.2021.AK-MB.D i umorzył postępowanie administracyjne (pkt 4), - z 26 marca 2024 r., nr PO.RUO.4701.208.2023.MR.1 określającą skarżącej za okres od 1 kwietnia do 30 czerwca 2021 r. tj. II kwartał 2021 r. opłatę zmienną w wysokości 110 411,00 zł za pobór wód podziemnych - ul. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 30 października 2023 r. nr PO.ZUO.5.4701.2818.OZ.2021.AK-MB.D i umorzył postępowanie administracyjne (pkt 5) – a także zasądził od Dyrektora RZGW na rzecz skarżącej kwotę 9309 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 6). Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydent Miasta L. decyzją z 23 października 2012 r. nr DIL-OŚR-VII.6341.85.2012 udzielił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych ze studni głębinowej zlokalizowanej w L. przy ul. [...] na potrzeby wodociągu komunalnego. Spółka pismem z 30 lipca 2021 r. na podstawie art. 552 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm., dalej "p.w.") przekazała organowi I instancji oświadczenia dotyczące korzystania z usług wodnych w II kwartale 2021 r. m.in. w lokalizacji ul. [...]. W dniach 22-30 czerwca 2022 r. Dyrektor RZGW z udziałem organu I instancji przeprowadził kontrolę doraźną Spółki w zakresie weryfikacji celu korzystania z wód pobieranych przez Spółkę oraz sprawdzenia przestrzegania warunków ustalonych w pozwoleniach wodnoprawnych. W ramach kontroli ustalono, iż Spółka pobiera wody podziemne również na inne cele aniżeli na potrzeby administracji publicznej, obrony narodowej, obowiązkowego zabezpieczenia społecznego oraz do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Ustalono, że prowadzi również sprzedaż hurtową pobranych wód podziemnych gminom ościennym prawdopodobnie na podstawie porozumień międzygminnych. Z kolei niesprzedaną wodę, wodę pobraną na cele technologiczne oraz straty na sieci wodociągowej Spółka wykazuje jako wodę pobraną do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Decyzją z 30 października 2023 r. nr PO.ZUO.5.4701.2816.OZ.2021.AK-MB.D organ I instancji – na podstawie art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm., dalej "Ordynacja podatkowa") w zw. z art. 300 ust. 1 oraz art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 272 ust. 1 i 2 oraz art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w., § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) oraz pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2438, dalej "rozporządzenie"), a także art. 104 i 107 k.p.a.- określił Spółce za okres 1 kwietnia do 30 czerwca 2021 r. tj. II kwartał 2021 r. opłatę zmienną w wysokości 248,00 zł za pobór wód podziemnych - ul. [...]. Organ I instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, iż przedsiębiorstwo wodociągowe prowadząc działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody. Jednak tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W tej sytuacji, spójne z normami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę są normy p.w. i rozporządzenia, które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Na skutek odwołania skarżącej, Dyrektor RZGW decyzją z 26 marca 2024 r. nr PO.RUO.4701.204.2023.MR.1 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Dyrektor RZGW podzielił stanowisko organu I instancji i wskazał, że sam fakt, iż skarżąca jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że pobiera ona wodę wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Zaopatrzenie podmiotów publicznych oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą - choćby było dokonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne - odpowiada zakresowi regulacji z art. 274 pkt 2 lit. za) p.w. Pismem z dnia 24 kwietnia 2024 r. skarżąca złożyła skargę do WSA w Poznaniu na decyzję Dyrektora RZGW z dnia 26 marca 2024 r. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: -art. 12 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób rażąco podważający zaufanie Spółki jako przedsiębiorcy do władzy publicznej, a także z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; -art. 270 ust. 6, art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 2 lit. za) oraz art. 274 pkt 4) p.w., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonywania zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę (podziemną) na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody (art. 274 pkt 2 lit. za) p.w. oraz realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 p.w.); -art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) w zw. z art. 10 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679), przez ich błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że spółka komunalna - taka jak skarżąca - może realizować inne zadania, aniżeli zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia w wodę, a zatem, że możliwym jest przypisanie jej innego celu poboru, aniżeli określony w art. 274 pkt 4 p.w.; -art. 7a § 1 k.p.a., przez ich błędną wykładnię i tym samym nierozstrzygnięcie na korzyść Spółki wątpliwości co do treści norm prawnych podlegających zastosowaniu w sprawie; -art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 300 ust. 1 p.w., przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej znajduje zastosowanie w przypadku opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 272 ust. 1-7 oraz 9 p.w. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także o umorzenie postępowania i zwrot od Dyrektora RZGW kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dyrektor RZGW wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z 14 czerwca 2024 r. wydanym na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a.") WSA w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. IV SA/Po 438/24 (skarga na decyzję Dyrektora RZGW z dnia 26 marca 2024 r., nr PO.RUO.4701.204.2023.MR.1), IV SA/Po 439/24 (skarga na decyzję Dyrektora RZGW z dnia 26 marca 2024 r., nr PO.RUO.4701.205.2023.MR.1), IV SA/Po 440/24 (skarga na decyzję Dyrektora RZGW z dnia 26 marca 2024 r., nr PO.RUO.4701.206.2023.MR.1), IV SA/Po 441/24 (skarga na decyzję Dyrektora RZGW z dnia 26 marca 2024 r., nr PO.RUO.4701.207.2023.MR.1), IV SA/Po 442/24 (skarga na decyzję Dyrektora RZGW z dnia 26 marca 2024 r., nr PO.RUO.4701.208.2023.MR.1) i zarządził prowadzenie ich dalej pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Po 438/24. W dniu 9 stycznia 2025 r. WSA w Poznaniu wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że rozbieżności między Spółką a organami dotyczą interpretacji przepisów regulujących naliczanie opłat w związku z istniejącym podziałem pobranych wód dla celów realizacji zadań własnych gminy oraz dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Materialnoprawną podstawę decyzji organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usług wodne. Wejście w życie przedmiotowej ustawy było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, zwanej również Ramową Dyrektywą Wodną (Dz.U.UE.L.2000.327.1 ze zm.). Z postanowień art. 9 Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Konsekwentnie zatem, w przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który ma się przyczynić do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Ponadto Sąd I Instancji zważył, że skarżąca jest spółką prawa handlowego, wykonującą w imieniu jednostki samorządu terytorialnego zadanie własne gminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Skarżąca prowadzi tym samym działalność gospodarczą z zakresu gospodarki komunalnej. Powyższe przesądza, iż jest ona przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r., poz. 236 dalej "Prawo przedsiębiorców"). Z tego względu, rolą organu w postępowaniu z udziałem przedsiębiorcy jakim jest skarżąca, jest dochowanie zasad ogólnych wynikających z art. 8-15 Prawo przedsiębiorców. I tak, zgodnie z art. 12 Prawa przedsiębiorców, organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym tylko część działalności przedsiębiorstwa wodociągowego mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Spójne z normami ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków są normy Prawa wodnego i rozporządzenia, które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Pomimo iż Spółka prowadzi tylko jedną formę poboru wody, w ramach jednego procesu technologicznego, to jednak mając na uwadze regulacje wskazanych ustaw oraz rozporządzenia stwierdzono, że różny jest cel wykorzystania tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej. Zdaniem WSA w Poznaniu postępowanie organu I instancji, zmierzające do podwyższenia należności za zamknięty okres rozliczeniowy, w wyniku powzięcia w toku kontroli działalności przedsiębiorstwa informacji o przeznaczeniu końcowym pobieranej wody, stanowi w swej istocie działanie na niekorzyść przedsiębiorstwa. Organ w wyniku kontroli dostrzegł możliwość zakwalifikowania części wody pobranej przez skarżącą w II kwartale 2021 r. jako pobraną na cele poboru, uzdatniania i dostarczania wody (w myśl art. 274 pkt 2 lit. za p.w.) w sytuacji, gdy dotychczasowym deklarowanym przeznaczeniem pobranej wody był cel wynikający z art. 274 pkt 4, jakim jest realizacja zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Powyższe poskutkowało podwyższeniem należności z tytułu opłaty zmiennej za pobór wody we wskazanym przedziale czasowym względem tej, która wynika z informacji rocznej wystawionej przez Wody Polskie 27 sierpnia 2021 r. za II kwartał 2021 r. Z powyższego Sąd I instancji wywiódł, że organ obciążył Spółkę skutkami własnej uprzedniej błędnej oceny stanu prawnego oraz braku zastosowania zróżnicowanych stawek za pobór wody. W opinii WSA w Poznaniu brak było podstaw do obarczenia odpowiedzialnością Spółki za ich uprzednie wadliwe działanie. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być bowiem przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności. Sąd I instancji przywołał orzecznictwo, zgodnie z którym przyjmuje się, że zmienność poglądów wyrażanych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. Może bowiem spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Podnoszono także, że w związku z zasadą wzbudzania zaufania niedopuszczalne jest przerzucanie na podmioty/adresatów rozstrzygnięć negatywnych skutków działania organów, w szczególności działań sprzecznych z prawem. Jeśli dotychczasowa praktyka organów okazała się wadliwa, to ujemne dla strony następstwa, wynikłe z dostosowania się do wcześniejszego działania organu, nie powinny obciążać strony. Sąd I Instancji doszedł do przekonania, iż skarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji zostały wydane z uchybieniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Równocześnie, z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa, WSA w Poznaniu na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. uznał, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowań administracyjnych i postępowania te umorzył. Zdaniem Sądu I instancji organy orzekające z naruszeniem art. 12 Prawo przedsiębiorców oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. dokonały modyfikacji ustalonej wcześniej, zgodnie z własną praktyką, opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych i nie wskazały żadnej, poza aktualnie przyjętą wykładnią stosowanych przepisów prawa, podstawy do wstecznej zmiany uiszczonych już opłat za pobór wód podziemnych za II kwartał 2021 r. wynikających z informacji z 27 sierpnia 2021 r. – co czyni wydanie decyzji administracyjnych obciążających Spółkę wstecz wyższymi opłatami prawnie niemożliwym. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor RZGW (dalej także "skarżący kasacyjnie") i zaskarżył wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego wyroku, polegające na naruszeniu obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których WSA w Poznaniu odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nie odniesieniu się do przepisów p.w. uznając za wystarczające wskazanie przepisów postępowania zawartych w Prawie przedsiębiorców, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 270 ust. 1 i ust. 6, art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 2 lit. za) oraz art. 274 pkt 4) Prawo wodne oraz w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a poprzez odstąpienie od kontroli prawidłowości ich zastosowania, a w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy nie zaistniały obiektywne przesłanki bezprzedmiotowości, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11 i art. 12 Prawo przedsiębiorców, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że organy obu instancji - dokonały z naruszeniem ogólnych zasad ustawy Prawo przedsiębiorców modyfikacji ustalonej wcześniej opłaty za pobór wód podziemnych i nie wskazały żadnej podstawy do wstecznej zmiany uiszczonych już opłat za pobór wód podziemnych za II kwartał 2021 r. wynikających z informacji z 27 sierpnia 2021 r., gdy tymczasem podstawę korekty opłaty stanowił protokół kontroli, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. 335 ust. 1 pkt 1) w związku z art. 334 pkt 1) i pkt 2) ustawy Prawo wodne - poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że podjęte w ww. trybie działania organów administracji są wyłącznie efektem zakwestionowania własnych ustaleń, gdy tymczasem jest to wyłącznie wynik weryfikacji oświadczenia skarżącej z dnia 20 lipca 2021 r. dotyczącego korzystania z usług wodnych w II kwartale 2021 r. w zakresie celu poboru wód (dokonany w związku z kontrolą przedsiębiorcy) i realizacji kompetencji organu do określenia tego zobowiązania w drodze decyzji. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 11 i art. 12 Prawo przedsiębiorców poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organy orzekając na niekorzyść skarżącej w zakresie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, dopuściły się podważenia zasady zaufania stojąc jednocześnie w sprzeczności z zasadą przyjaznej interpretacji przepisów. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; w razie nie uwzględnienia powyższego wniosku, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 185 p.p.s.a wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu w całości i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Pismem z dnia 7 marca 2025 r. Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania niezbędnego do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zauważyć trzeba, że przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku i stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. "Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia" (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., II GSK 1073/22). Nie doszło zatem do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W treści pozostałych zarzutów skarżący kasacyjnie zakwestionował odstąpienie przez Sąd I instancji od zbadania prawidłowości zastosowania przepisów prawa wodnego, nieuwzględnienie wyników kontroli Spółki oraz nieuwzględnienie kompetencji organów do zmiany opłat za pobór wody. Skarżący kasacyjnie zakwestionował również sądową ocenę sprawy, która w istocie koncentrowała się na naruszeniu reguł ochrony zaufania jednostki (przedsiębiorcy) do organów administracji publicznej. Zagadnienia te – na gruncie spraw o tożsamych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, a nadto w kontekście analogicznych zarzutów – były już rozważane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 kwietnia 2025 r. (III OSK 2674/23, III OSK 2675/23, III OSK 2676/23, III OSK 2677/23, III OSK 2727/23, III OSK 2728/23, III OSK 2729/23, III OSK 2731/23, III OSK 2783/23, III OSK 2784/23, III OSK 2785/23, III OSK 2786/23, III OSK 2920/23, III OSK 2921/23, III OSK 3199/23, III OSK 3242/23, III OSK 3243/23, III OSK 3244/23, III OSK 3245/23, III OSK 3246/23). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację zaprezentowaną w powołanych wyrokach, toteż argumentacja przedstawiona dalej jest z nią zasadniczo zbieżna. Stanowisko Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zasługuje na akceptację. Trafnie zwrócono uwagę w kwestionowanym wyroku, że możliwość obciążenia Spółki wyższymi opłatami zmiennymi za pobór wody z różnych lokalizacji, za kilkuletni okres wstecz, wymagała oceny również w kontekście zasad ogólnych k.p.a., w szczególności reguły prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Zasada ta jest pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji, którą organy administracji publicznej orzekające w indywidualnych sprawach powinny także mieć na uwadze. Jest fundamentem koncepcji państwa prawnego. Konstytucyjny postulat ochrony zaufania do państwa i prawa, oznacza, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje zatem art. 8 § 1 k.p.a., gdyż powoływany w skardze kasacyjnej art. 12 p.p. w brzmieniu: "organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania" zawęża zakres podmiotowy względem analogicznej normy ujętej w art. 8 § 1 k.p.a. Zatem art. 8 § 1 k.p.a. znajduje w pełni zastosowanie w zakresie postępowań objętych zakresem normy z art. 12 p.p. W rozpatrywanej sprawie istotna okazała się podnoszona przez Spółkę okoliczność, że weryfikacja złożonych przez nią oświadczeń w zakresie deklarowanego celu poboru wody mogła i powinna nastąpić już na etapie ustalania stawki opłat informacją roczną. Organ Wód Polskich (jako podmiot profesjonalny) nie był związany treścią oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, lecz dysponował wynikającym z art. 552 ust. 2 i ust. 2a p.w. katalogiem podstaw ustalenia we własnym zakresie wysokości opłaty za usługi wodne. Nie bez znaczenia jest również to, że Spółka od wielu lat, jako jedyny przedsiębiorca realizujący zadania własne gminy, dostarczała wodę zarówno ludności, jak i podmiotom gospodarczym, czy publicznym, każdorazowo wskazując na te same cele poboru wód, czyli zaopatrzenie ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Z racji specyfiki działalności Spółki, będącej monopolistą w zakresie dostarczania wody na danym obszarze, organy odpowiedzialne za gospodarowanie wodami (obecnie Wody Polskie), musiały posiadać z urzędu wiedzę o tym, że dokonuje ona sprzedaży pobranej wody różnym grupom odbiorców (osobom fizycznym, podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, jednostkom administracji). Pomimo to uprzednio składane przez Spółkę oświadczenia w zakresie celu poboru wód nie były przez organy w żadnym zakresie kwestionowane. Twierdzenie przez profesjonalny organ (Wody Polskie), że Spółka w rzeczywistości pobierała wody również do innych celów niż wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi – może ewentualnie być skuteczne na przyszłość. W takim przypadku możliwe jest oczywiście skorzystanie z instrumentów przewidzianych przez obowiązujące prawo. Jeżeli bowiem podmiot zobowiązany nie zgadza się z ustaloną w informacji opłatą co do zasady lub wysokości i nie uiszcza jej w zakreślonym terminie lub wnosi reklamację, organ ma obowiązek określić jej wysokość w sposób władczy, przez wydanie decyzji wymiarowej. W tej sytuacji Sąd I instancji miał prawo uznać za uzasadnione wyjaśnienia Spółki, że pozostawała ona w przekonaniu o prawidłowości sporządzanych oświadczeń o ilości poboru wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 p.w.). W tożsamym stanie prawnym, przy niezmienionych okolicznościach faktycznych, nieoczekiwana dla Spółki okazała się odmienna i niekorzystna dla niej ocena złożonych przed kilku laty oświadczeń, pomimo że były one dotychczas przez organ w pełni akceptowane. Potwierdzeniem tego były wydane przez organ informacje roczne. Przypomnieć należy, że opłaty zmienne za usługi wodne nie wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, bowiem każdorazowo konieczne jest dokonanie obliczenia ich wysokości z uwzględnieniem zmiennych in casu. Organ dokonuje tego w sposób niewładczy, w formie informacji wydanej na podstawie art. 272 ust. 17 p.w. a informacja taka jest "przeddecyzyjną" czynnością materialno-techniczną (por. wyrok NSA z 12 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1964/22). Uprawniona jest zatem teza Sądu I instancji o naruszeniu przez organy zasady zaufania do organów władzy publicznej wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. i zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Nie będzie sprzyjać realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w takiej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa, dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji, jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego jest działaniem niezgodnym z odnośną zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że Sąd I instancji co do zasady nie zanegował uprawnienia organów Wód Polskich do określenia należnej opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w trybie art. 21 § 3 o.p. Nie zakwestionował również trafności dokonanej przez organy Wód Polskich oceny istnienia podstaw do zróżnicowania poboru wody przez przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne na różne cele. Zasadnie jednak doszedł do wniosku, że przy wadze oraz skutkach (szczególnie finansowych i odnoszących się do kilku lat wstecz), wynikających z naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, materialnoprawne przesłanki wydania decyzji korygujących opłaty zmienne za pobór wód podziemnych nie okazały się istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji uwzględnił przy ocenie sprawy okoliczność doraźnej kontroli Spółki, w wyniku której doszło do weryfikacji oświadczeń w zakresie celu poboru wód. Jednak przyczyną uchylenia decyzji nie była obecnie prezentowana przez organy orzekające wykładnia przepisów prawa wodnego, lecz stwierdzenie naruszenia zasady zaufania jednostki do organów władzy publicznej, która miała istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając prawidłowość tej oceny, za uzasadnione uznał skorzystanie przez Sąd I instancji z kompetencji wynikającej z art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzenie poszczególnych postępowań administracyjnych, bowiem ich dalsze prowadzenie byłoby bezprzedmiotowe. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.