II SA/Rz 1582/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. S. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 12 października 2022 r. nr SKO.4160/60/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy zmiany decyzji - skargę oddala –

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium), decyzją z 12 października 2022 r. nr SKO. 4160/60/2022, na podstawie art.138 § 1 pkt 2 w związku z art.105 § 1 i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022, poz.2000 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu odwołania M.S., R.S., S.Gł. i Ł.G. (dalej: "Wnioskodawcy") od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z 8 sierpnia 2022 r. nr GE-E.6831.254.2022 o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta z dnia 3 grudnia 2001 r. nr GE-II- 74302/183/2001 - uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Wnioskodawcy w dniu 23 maja 2022 r. wystąpili o uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. decyzji podziałowej Prezydenta z 3 grudnia 2001 r. "w części dotyczącej działek nr [...] i [...] położonych w rejonie ul. [...] w [...]", względnie uchylenia w trybie art. 154 K.p.a. ww. decyzji w całości. Wnioskodawcy wskazali, że na podstawie przedmiotowej decyzji Prezydenta doszło do podziału działki nr [...] na działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a działki nr [...], [...] i [...] przeszły na własność Gminy Miasto [...] na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n."). Decyzja nie została zaskarżona przez żadną ze stron, w tym przez A.G. – poprzednią właścicielkę działki nr [...] i stała się ostateczna w dniu 20 grudnia 2001 r. Pomimo upływu 19 lat od daty wydania tej decyzji nie została zrealizowana inwestycja drogowa będąca podstawą decyzji podziałowej, zrealizowanie obecnie takiej infrastruktury drogowej nie jest już możliwe z przyczyn faktycznych, sama zaś droga w tym przebiegu jest zbyteczna. Wnioskodawcy poddali również w wątpliwość prawidłowość wydzielenia przedmiotowych działek decyzją, o zmianę której wnoszą, podnosząc brak spełnienia przy jej wydawaniu wymogów z art. 98 u.g.n. Zaznaczyli, że "nie zostało wypłacone przez gminę odszkodowanie za nabyte działki nr [...] i [...]". Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent decyzją z 8 sierpnia 2022 r., odmówił uchylenia decyzji własnej z 3 grudnia 2001 r. ze względu na brak zgody wszystkich stron postępowania na uchylenie decyzji, brak interesu strony oraz brak interesu społecznego. Po rozpatrzeniu odwołania Wnioskodawców, Kolegium opisaną na wstępie decyzją, uchyliło decyzję Prezydenta z 8 sierpnia 2022 r. i umorzyło postępowanie pierwszoinstancyjne w całości. Kolegium wyjaśniło, że konstrukcja przepisu art. 155 K.p.a. powoduje, że przesłankami jego stosowania jest: po pierwsze, ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo; po drugie, wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji; po trzecie, brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać; i po czwarte, istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą lub uchyleniem takiej decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną ani do rozszerzenia jej zakresu. Jego celem jest jedynie ustalenie, czy spełniły się przesłanki w nim wymienione, a w konsekwencji - czy możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Decyzja wydana w trybie art. 155 K.p.a. nie może być skierowana do podmiotu, który nie był adresatem weryfikowanej decyzji. Konstrukcja przepisu art. 155 K.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. Ponieważ przedmiotem postępowania o zmianę jest decyzja ostateczna, dlatego stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 K.p.a. i tym samym jest niedopuszczalna. Kolegium wskazało, że stroną postępowania zakończonego decyzją o podziale nieruchomości z 3 grudnia 2001 r. była A.G., M.S. (córka strony tego postępowania) i R.S. (mąż córki) nabyli własność niektórych działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] dokonanego decyzją z dnia 3 grudnia 2001 r. w drodze darowizny dokonanej w dniu 5 marca 2002 r. Natomiast właścicielami niektórych z działek powstałych w wyniku podziału są S.G., [...] i M.S. jako spadkobiercy A.G., co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 15 marca 2005 r., sygn. akt [...]. W takiej sytuacji za stronę postępowania podziałowego zakończonego decyzją Prezydenta z 3 grudnia 2001 r. nie można uznać obecnych właścicieli działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej nr [...], w związku z czym nie można uznać ich także za strony postępowania, o którym mowa w art. 155 K.p.a., ponieważ nie są legitymowani do żądania zmiany przedmiotowej decyzji w tym nadzwyczajnym trybie. Wszczynanie postępowania w sprawie wzruszenia decyzji dotyczącej podziału nieruchomości w trybie przepisu art. 155 K.p.a. było bezcelowe, bowiem obecni właściciele działek powstałych w wyniku podziału działki nr 1100/1, nie mogą skutecznie wnosić o zmianę decyzji w powyższym trybie, gdyż nie byli stronami (podmiotami) decyzji Prezydenta z dnia 3 grudnia 2001 r. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że zgłoszone zastrzeżenia odnośnie do prawidłowości wydzielenia przedmiotowych działek decyzją z 3 grudnia 2001 r. i braku spełnienia przy jej wydawaniu wymogów z art. 98 u.g.n. oraz braku wypłacenia przez gminę odszkodowania za nabyte działki nr [...] i [...], nie mogą zostać zweryfikowane w trybie art. 155 K.p.a. Zagadnienie wypłaty odszkodowania podlega odrębnej regulacji i może być przedmiotem osobnego postępowania, w tym również cywilnego, a weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, które są ewentualnie obarczone poważnymi wadami, służą nadzwyczajne tryby wzruszania decyzji administracyjnych zawarte w przepisach art. 145 i 156 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyli M.S. i R.S. (dalej: "Skarżący"), zarzucając Kolegium naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28, art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 155 K.p.a. i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podnieśli, że nie zgadzają się z ustaleniami Kolegium, że nie są stronami postępowania o uchylenie decyzji podziałowej z 3 grudnia 2001 r. Według Skarżących zachowana została tożsamość podmiotowa, gdyż tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości jest nabycie w drodze umowy darowizny oraz sukcesja generalna, a więc przejście praw i obowiązków, na podstawie art. 922 Kodeksu cywilnego. Kodeks cywilny (K.c.) nie rozgranicza dziedziczenia na poszczególne, czy też różne rodzaje spraw, które tej sukcesji podlegają, a które nie. W sferze praw i obowiązków kształtowanych przez przepisy z zakresu postępowania administracyjnego, tak samo jak w drodze dziedziczenia przechodzą na spadkobierców prawa i obowiązki nabyte w drodze decyzji administracyjnych wydanych na rzecz spadkodawcy, tak samo przechodzi uprawnienie do wzruszenia decyzji w każdym trybie. Przepisy nie przewidują bowiem wyłączenia spod spadkobrania np. poszczególnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnych. Skarżący zwrócili uwagę na nietrafnie powołane przez Kolegium orzeczeń sądów administracyjnych, które dotyczą innego stanu faktycznego i prawnego. Podkreślili, że gdyby zaakceptować rozumowanie zaprezentowane w skarżonej decyzji, nie ma podmiotu, który byłby uprawniony do domagania się uchylenia decyzji podziałowej, skoro nie ma już podmiotu, który posiadał wcześniej tytuł prawny do terenu odpowiadającego działce poddanej podziałowi. Uzasadniając podniesione zarzuty Skarżący wskazali, że bezpośrednim celem dokonania podziału rzeczonej działki było nabycie części tej nieruchomości przez Gminę na podstawie art. 98 u.g.n. z przeznaczeniem na inwestycję drogową; Gmina stała się właścicielem z mocy prawa tej części działki, która miała być przeznaczona na inwestycję drogową, pozostała zaś część w całości należy do spadkobierców A.G., którzy wykazali następstwo prawne w postępowaniu. Źródłem interesu Skarżących w sprawie jest art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 97 ust. 1 u.g.n. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z daty Rzeszów, 23 maja 2022 r., M.S., R.S., S.G. i Ł.G. wystąpili o uchylenie decyzji Prezydenta z 3 grudnia 2001 r. "w części dotyczącej działek nr [...] i [...] położonych w rejonie ul. [...] w [...]", względnie o uchylenie w trybie art. 154 K.p.a. tej decyzji w całości. Decyzja Prezydenta z dnia 3 grudnia 2001 r. wydana została na wniosek właściciela działki nr [...] – A.G. Na podstawie tej decyzji doszło do podziału działki nr [...] na działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], przy czym działki nr [...], [...] i [...] przeszły na własność Gminy Miasto [...]. Aktem notarialnym z dnia 5 marca 2002 r. A.G. darowała córce M.S. i jej mężowi R.S. nowopowstałe działki nr [...], [...] oraz [...]. A.Gł. zmarła w dniu 3 września 2002 r. Postanowieniem z dnia 15 marca 2005 r. sygn. [...], Sąd Rejonowy w [...] stwierdził, że spadek po A.G. na podstawie ustawy nabyli mąż S.G., córka M.S. i syn Ł.G. Z akt wynika, że Prezydent w dniu 2 czerwca 2022 r. zawiadomił strony (wnioskodawców oraz Gminę Miasto [...]) o wszczęciu postępowania w trybie art. 155 K.p.a., następnie poinformował w trybie art. 10 § 1 K.p.a. (zawiadomienie z 5 lipca 2022 r.), po czym decyzją z 8 sierpnia 2022 r. odmówił uchylenia decyzji Prezydenta z 3 grudnia 2001 r. w trybie art. 155 K.p.a., względnie art. 154 K.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców, Kolegium decyzją z 12 października 2022 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. II. Zgodnie z art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego we wskazanym przepisie wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa, to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Innymi słowy, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (zob. uchwała NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. FPS 12/99). Zatem nowa decyzja nie może być skierowana do podmiotu, który nie był adresatem weryfikowanej decyzji. W rozpoznawanej sprawie uwagi co do tożsamości podmiotowej sprawy wymagają doprecyzowania. Otóż w przypadku sukcesji uniwersalnej, następcy prawni strony pod tytułem ogólnym mogą być stroną postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji tworzącej prawo (art. 155 K.p.a.). Natomiast statusu strony takiego postępowania nie można przypisać nabywcy pod tytułem szczególnym (sukcesji singularnej), którego prawo własności obejmuje tylko niektóre z wydzielonych geodezyjnie w ramach kwestionowanego podziału działek gruntu (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2010 r. sygn. I OSK 1544/10 i z dnia 14 maja 2018 r. sygn. I OSK2947/17). III. W bezspornym stanie faktycznym, jedyną stroną w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta z 3 grudnia 2001 r. była właścicielka działki nr [...] – A.G. Wnioskodawczyni zmarła, a jej spadkobiercami są mąż S.G., córka M.S. i syn Ł.G. Wobec tego tylko te osoby, jako następcy prawni A.G. pod tytułem ogólnym mogły być stronami postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji Prezydenta z 3 grudnia 2001 r. (art. 155 K.p.a.). Stroną w takim postępowaniu nie mógł być natomiast wnioskodawca R.S., który prawo własności tylko niektórych działek powstałych w wyniku decyzji podziałowej nabył w drodze umowy cywilnoprawnej. Reasumując, w stanie faktycznym sprawy nowa decyzja z art. 155 K.p.a. nie mogła zostać skierowana do podmiotu, który nie był ani adresatem weryfikowanej decyzji, ani następcą prawnym adresata pod tytułem ogólnym, a takim podmiotem byłby niewątpliwie R.S. (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 1996 r., sygn. SA/Wr 2545/95 oraz wyrok NSA z 22 lutego 1991 r., sygn. IV SA 1377/90). Prowadzi to do wniosku, że decyzja Kolegium nie narusza prawa w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), pomimo że nie została w całości prawidłowo uzasadniona. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w sposób wyżej wskazany Sąd stwierdza, że nie narusza ona prawa w stopniu, o jakim mowa w tym przepisie. Z tych względów skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.