II SA/Rz 1569/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze skargi S. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [....] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] Miasta [...] obszaru położonego w obrębie ulicy [...] w [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, w jakiej zalicza działkę nr [...] do obszaru [...]; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz strony skarżącej S. M. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi S. M. (dalej: "Skarżący") jest uchwała Rady Miejskiej w [....] (dalej: "Rada Miejska", "Organ") z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [....] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [....], obszaru położonego w obrębie ulicy [...] w [...]. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 159 z późn. zm.; dalej: "u.s.g.") oraz na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717, ze zm. dalej: "u.p.z."). Pismem z 29 września 2025 r. Skarżący wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa, które polegało na czterokrotnym zaniżeniu powierzchni działki prywatnej, albo na przewymiarowaniu pasa drogowego kosztem tej działki. Skarżący podał, że w obu sytuacjach dochodzi do naruszenia jego praw własności i naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Wobec powyższego Skarżący wniósł o unieważnienie zaskarżonej uchwały planistycznej. Z nadesłanych akt sprawy nie wynika, aby Rada Miejska w [...] podjęła czynności zmierzające do uwzględnienia zgłoszonego żądania lub odpowiedziała w jakikolwiek sposób Rada Miejska odebrała wezwanie 29 września 2025 r. Organ nie zajął stanowiska co do wezwania, tym samym wezwanie pozostało bezskuteczne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, S. M. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości (przedmiotowy błąd dotyczy całości zakresu opracowania) ewentualnie w części dotyczącej działki nr [...] obręb [...] (objętej KW: [...]) z uwagi na interes prawny Skarżącego; o wstrzymanie wykonania uchwały w części dotyczącej działki nr [...] obręb [...] do czasu prawomocnego zakończenia postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podał, że w załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały działka nr [...] obręb [...] została oznaczona w sposób rażąco sprzeczny z danymi ewidencyjnymi. Wskazał, że o ile przyjąć, że prawidłowa jest skala określona w samej uchwale (1:500), to powierzchnia działki została zaniżona czterokrotnie - ma na rysunku ok. 8 arów zamiast faktycznych 32,56 arów. Z kolei, gdyby przyjąć, że działka została wrysowana poprawnie pod względem wymiarów, lecz błąd dotyczy oznaczenia skali mapy (która faktycznie odpowiada 1:1000, a nie 1:500), wówczas konsekwencją jest przewymiarowanie elementów sąsiednich, w tym pasów dróg osiedlowych. Droga osiedlowa oznaczona w planie jako KDW-23 o szerokości określonej w § 67 uchwały, jest wówczas co najmniej dwukrotnie większa względem obowiązujących standardów dla dróg osiedlowych. Jednak zdaniem Skarżącego niezależnie od przyjętego wariantu, błąd w uchwale ma charakter istotny, ponieważ prowadzi albo do czterokrotnego zaniżenia powierzchni działki prywatnej, albo do przewymiarowania pasa drogowego kosztem tej działki. W obu sytuacjach dochodzi do naruszenia prawa własności Skarżącego i naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Wykazując istotne naruszenie prawa i interesu prawnego, Skarżący podał, że uchwała narusza przepisy prawa oraz jego prawa własności. Błąd dotyczący działki nr [...] i prowadzi do ograniczenia możliwości jej prawidłowego zagospodarowania, narusza zasadę zgodności planu z ewidencją gruntów i księgą wieczystą oraz skutkuje nieuzasadnionym przewymiarowaniem drogi osiedlowej KDW-23 (§ 67 uchwały), co stanowi istotne naruszenie prawa. Skarżący podniósł również, że załącznik graficzny nr 1 do uchwały (rysunek planu w skali 1:500), stanowiący jej integralną część, nie został opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś załącznik graficzny dostępny w ramach Dziennika Urzędowego Województwa Podkarpackiego nr [...] z lutego 2008 r. jest nieczytelny. Wobec powyższego Skarżący wniósł, aby Sąd, rozpoznając niniejszą skargę, uwzględnił ten załącznik i zobowiązał Radę Miejską w [...] do jego przedłożenia wraz z aktami sprawy. Odnosząc się do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała narusza zasady zawarte w art. 15 ust. 1 u.z.p. oraz art. 4 ust. 1 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz.U. 1989 Nr 30 poz. 163 ze zm.), gdyż powierzchnia działki w planie nie odpowiada rzeczywistemu stanowi, przy czym orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla, że rażące błędy w załącznikach graficznych stanowią istotne naruszenie prawa. Skarżący wskazał również, że błąd w skali powoduje, że rysunek nie spełnia wymogu jednoznaczności i odwzorowania granic. Skarżący podniósł również, że błędne oznaczenie działki w planie powoduje ograniczenie możliwości korzystania z prawa własności chronionego art. 21 i 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Zaniżenie powierzchni działki wpływa na sposób zagospodarowania, wartość nieruchomości i zakres potencjalnej zabudowy. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wniosła o jej oddalenie w całości, z uwagi na jej bezzasadność oraz o odstąpienie od obciążania Organu kosztami postępowania, w przypadku uznania przez Sądu, skargi za zasadną. W pierwszej kolejności Organ wskazał, że w zaskarżonej uchwale zostały wyznaczone tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, zabudowę usługową, tereny zielone oraz tereny komunikacji, w tym tereny przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Rada podniosła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzono zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określającym wymagania dla projektów planów, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. Rada wskazała, że działka ewid. nr [...] obr. [...] w [...] objęta jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [....], obszaru położonego w obrębie ulicy [...] w [...] przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. i stanowi teren oznaczony symbolami: KDW-23 - tereny dróg wewnętrznych; ZM-6 - tereny zieleni miejskiej nieurządzonej; MN-22 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. Powierzchnia przedmiotowej działki według danych ewidencyjnych wynosi 0,3256 ha, natomiast zgodnie z ww. planem obszar KDW-23 stanowi około 0,10 ha, obszar ZM-6 stanowi około 0,01 ha, natomiast obszar MN-22 stanowi około 0,21 ha. Rada wskazała, że plan został przyjęty zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt był opiniowany, uzgadniany i trzykrotnie wyłożony do publicznego wglądu. Uwagi składano na każdym etapie, przy czym nie wpłynęły żadne uwagi dotyczące działki nr [...] obr. [...] w [...]. Po zakończeniu procedury plan został uchwalony przez Radę w dniu 29 października 2007 r., a następnie przekazany Wojewodzie, który zgłosił jedynie uwagi redakcyjne, nie wymagające ponowienia procedury. Następnie w dniu 31 stycznia 2008 r. Rada Miejska przyjęła ponownie skorygowany Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], obszaru położonego w obrębie ulicy [...]. Uchwała została przekazana Wojewodzie w celu oceny jej zgodności z przepisami prawa. Po jej sprawdzeniu, uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego Nr [...] poz. [...] z dnia [...] lutego 2008 r. i weszła w życie po 30 dniach od opublikowania. Postanowieniem z 10 lutego 2026 r. sygn. akt II SA/Rz 1569/25 tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] obręb [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jak przewiduje art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm., dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie w części, dotyczącej naruszenia interesu prawnego Skarżącego, poprzez przeznaczenie części jego nieruchomości pod ogólnie dostępną drogę wewnętrzną, oznaczoną w miejscowym planie konturem KDW-23, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu w części, w jakiej zaliczono działkę nr [...] do obszaru KDW -23. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym, prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 P.p.s.a. dlatego strona inicjująca postępowanie sądowe w tym trybie, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). W rozpoznawanej sprawie Skarżący wywiódł swój interes prawny z prawa współwłasności do nieruchomości oznaczonej jako działka o nr [...], wykazując tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Sąd stwierdził, że Skarżący jako współwłaściciel nieruchomości, leżącej w obszarze kwestionowanego planu, niewątpliwie posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, której zapisy rzutują na jego obecne prawa i obowiązki. Regulacje planu odnoszą się do wskazanej działki w ten sposób, że na jej części ustalają przebieg drogi wewnętrznej oznaczonej w planie symbolem KDW-23, zaś pozostała część przeznaczona jest w przeważającej części na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz w wąskim zakresie na zieleń miejską nieurządzoną. Okoliczność ta jest niesporna, bowiem Organ w odpowiedzi na skargę potwierdził, że zgodnie z ww. planem obszar KDW-23 stanowi około 0,10 ha powierzchni działki, zaś obszar ZM-6 - około 0,01 ha, natomiast obszar MN-22 - około 0,21 ha. Uchwała w § 21 stanowi o uzupełnieniu sieci komunikacji drogami wewnętrznymi oznaczonymi symbolami terenów od KDW-1 do KDW-52. W § 66 pkt 1-3 uchwały przewidziano, że tereny oznaczone symbolami od KDW-1 do KDW-52 przeznacza się na realizację ogólnodostępnych dróg wewnętrznych, których połączenia z drogami publicznymi należy traktować jako zjazdy publiczne oraz na terenie których zakazuje się wprowadzania wszelkich urządzeń budowli i budynków, a także innej zabudowy i zagospodarowania nie związanego funkcjonalnie z przeznaczeniem terenu za wyjątkiem: urządzeń pomocniczych, związanych z prowadzeniem organizacji obsługą ruchu drogowego, miejskiej infrastruktury technicznej, urządzeń systematycznej regulacji wód oraz urządzeń przeciwpowodziowych. Przepis zawarty w § 67 uchwały ustanawia szczegółowe warunki zasady i standardy zagospodarowania terenu dla w/w dróg wewnętrznych. Wynikające z powyższych przepisów ograniczenia, które dotyczą obszarów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne a zatem i działki Skarżącego, świadczą o naruszeniu interesu prawnego Skarżącego w wyniku uchwalenia miejscowego planu. Do naruszenia interesu prawnego dochodzi wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09). Przyjęcie w planie rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela. Jednocześnie takie przeznaczenie skutkuje tym, że na tym terenie będzie mogła być zrealizowana tylko zaplanowana droga wewnętrzna. Stanowi to niewątpliwie ograniczenie prawa własności. Wprawdzie przeznaczenie określonego terenu pod drogi wewnętrzne nie pozbawia właściciela prawa własności, tak jak ma to miejsce w przypadku przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, to nie oznacza to jeszcze, że konsekwencje takiego przeznaczenia pozostają w zgodzie z zasadą proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2518/12). W rozpatrywanej sprawie Skarżący został istotnie ograniczony w możliwości wykonywania prawa współwłasności poprzez wyłączenie możliwości swobodnego gospodarowania części nieruchomości, w tym na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z przeznaczeniem pozostałej części działki. Część działki została przeznaczona pod skomunikowanie terenów leżących wokół nieruchomości Skarżącego, przy czym plan przewiduje system dróg wewnętrznych ogólnodostępnych, nie zaś publicznych. Z tego względu Sąd stwierdził, że Skarżący wykazał legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Omawiany plan został uchwalony 31 stycznia 2008r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 oraz art. art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 159 ze zm. dalej: u.s.g.) oraz na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz.717, ze zm. dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., pod rządami której uchwalono zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania na swoim terenie. Nie może jednak ono nosić cech dowolności działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musiało być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania m.in. prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości. W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej, muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. Oznacza to, że ograniczenie prawa własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do takiego działania, a nadto pozostawać w zgodzie zasadą proporcjonalności. W przedmiocie przeznaczania w planie miejscowym terenów na cele komunikacyjne wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001r. (sygn. akt K 27/00) na gruncie uprzednio obowiązującego stanu prawnego - przepisu art. 10 ustawy z 27 marca 2003r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80 poz. 717), stwierdzając że gmina nie może zamieszczać w miejscowym planie regulacji dotyczących spraw nie wymienionych w przepisie. Wątpliwości, co do tego czy przy takiej wykładni art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy możliwe jest w ogóle wyznaczenie dróg wewnętrznych w uchwalonym planie, rozstrzygane były z korzyścią dla gmin, z zaznaczeniem jednak, że uprawnienie gminy w takim wypadku winno być kontrolowane wedle kryterium racjonalności i celowości wyznaczenia drogi wewnętrznej zamiast drogi publicznej (tak WSA w Warszawie z wyroku z 5 października 2017r. IV SA/Wa 1028/17). O możliwości kształtowania polityki przestrzennej poprzez określanie przebiegu dróg wewnętrznych na działkach niepublicznych wypowiedział się Trybunału Praw Człowieka w sprawie "Bugajny i inni przeciwko Polsce" (wyrok z 6 listopada 2007 r. ze skargi nr 22531/05), nie kwestionując samej możliwości kształtowania polityki przestrzennej poprzez planowanie sieci dróg wewnętrznych w odniesieniu do działek należących do podmiotów prywatnych. Wręcz przeciwnie – przypomniał że, Państwo korzysta z szerokiego marginesu swobody przy kształtowaniu zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, zatem nie można organu gminy pozbawiać możliwości kształtowania polityki przestrzennej, również z wykorzystaniem sieci dróg wewnętrznych połączonych z drogami publicznymi. Wyznaczenie drogi publicznej w planie podlega jednak kontroli według analogicznych kryteriów jak wyznaczenie drogi publicznej tj. w kontekście nadużycia władztwa planistycznego i powiązanej zasady proporcjonalności. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. "System komunikacji", o którym mowa w powołanym przepisie, to system dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, który ma zapewniać prawidłową obsługę komunikacyjną całego obszaru, dla którego sporządzany jest plan miejscowy. Obsługę komunikacyjną przy tym zapewniać ma sama Gmina, co koresponduje z normą art. 7 ust. 1 pkt. 2 u.s.g., zgodnie z którą zadania własne gminy obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent) jest zarządcą dróg gminnych (publicznych) i do jego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Należy zauważyć, że o ile wójt (burmistrz, prezydent) będący zarządcą dróg publicznych odpowiada za zarządzanie, w tym utrzymanie, drogi gminnej, to już budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzenie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, a w razie jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 u.d.p.). Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 8 ust. 3 u.d.p., że finansowanie zadań, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.d.p., należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, w razie jego braku - do właściciela tego terenu. Tym samym faktycznie obciążeni tymi obowiązkami będą właściciele nieruchomości, przez które przebiegają wyznaczone przez Gminę drogi wewnętrzne, takie jak obszar KDW-23, a nie sama Gmina. W ten sposób wykorzystując nieruchomości prywatne, na gruncie zaskarżonej uchwały Gmina konstruuje system komunikacji dla obszaru, dla którego sporządzany jest plan miejscowy. Niewątpliwie droga wewnętrzna przebiegająca po części działki Skarżącego jest częścią drogi wewnętrznej biegnącej także przez inne nieruchomości. Droga ta tworzy wraz z innymi drogami wewnętrznymi wyznaczonymi w planie spójny system komunikacyjny do obsługi wyznaczonych na tym obszarze terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. System ten ma zapewniać komunikację obszaru zabudowanego z drogami publicznymi. Skomunikowanie bowiem z drogą publiczną terenu zabudowy jest koniecznym warunkiem wyznaczenia takiej funkcji. Istota sprawy sprowadza się zatem do tego, czy Gmina nie nadużyła władztwa planistycznego wyznaczając zamiast dróg publicznych, drogi wewnętrzne o zastrzeżonym w treści uchwały charakterze ogólnodostępnym. Sąd w składzie orzekającym przychyla się do argumentów zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z 13 maja 2022r. w sprawie II SA/Kr 1395/21 oraz WSA w Gliwicach z 13 lutego 2024r. w sprawie III SA/Gl 933/23, co do tego że rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania urządzania dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody właścicieli. Stanowi to bowiem nie tylko przekroczenie władztwa planistycznego, poprzez naruszenie prawa własności, ale też powodowałoby zbędne pozorne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianych na gruntach wyłącznie prywatnych daje jakiekolwiek prawo do korzystania z tych gruntów przez inne osoby niż właściciele (analogicznie również WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r., II SA/Po 482/19; WSA w Krakowie z 30 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Kr 33/20; wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2021 r., sygn. II SA/Kr 904/21). Istotnym aspektem jest również kwestia ewentualnego odszkodowania. Wyznaczenie w planie miejscowym dróg publicznych może, w świetle art. 98 i art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rodzić konieczność wypłaty odszkodowania w związku z przejściem własności tego terenu komunikacyjnego na rzecz gminy. Wprowadzenie do planu miejscowego terenów dróg wewnętrznych, ciągów pieszo – jezdnych faktycznie jednak realizujących cele dróg publicznych stanowi zatem obejście przepisów przyznających rekompensatę właścicielom gruntów za utratę prawa własności (por. np. uzasadnienia: wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 roku, sygn. II SA/Po 482/19, wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2020 roku, sygn. II SA/Kr 33/20, wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2021 roku, sygn. II SA/Kr 904/21). Sąd podziela ocenę WSA w Rzeszowie, wyrażoną w wyroku z 9 września 2025r., II SA/Rz 660/25 na gruncie sprawy, która również dotyczyła przedmiotowego planu miejscowego, że doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Jakkolwiek orzecznictwo dopuszcza w określonych, szczególnych sytuacjach wyznaczanie na rysunku planu również dróg wewnętrznych (prywatnych), to jednakże drogi wewnętrzne nie mogą stanowić podstawowego składnika systemu komunikacji przewidzianego w planie miejscowym, tak jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy. W ocenie Sądu bowiem wytyczona na nieruchomości Skarżącego droga wewnętrzna, określona w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako KDW-23, zastępuje w sposób faktyczny a nie jedynie uzupełnia system dróg publicznych. Koszty utrzymania dróg wewnętrznych obciążają właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod te drogi. Dlatego istotnym jest ustalenie, czy obszar objęty zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi teren o ograniczonym dostępie, czy też faktycznie użytkownikiem dróg wewnętrznych będzie znacząca liczba osób, co wskazywałoby, że wspomniane ciągi komunikacyjne rzeczywiście będą pełniły rolę dróg publicznych, których urządzenie i utrzymanie zostało przez gminę przerzucone m.in. na Skarżącego. Zgodnie z przywoływanym już art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. drogi gminne zaliczone są do dróg publicznych. Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 powołanej ustawy). Przepis art. 7 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Natomiast - w myśl art. 8 ust. 1 u.d.p. - drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W ustawie o drogach publicznych występuje więc podstawowy podział na drogi publiczne (krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne) oraz na drogi wewnętrzne. Jak wynika zarówno z układu nieruchomości w rozpoznawanej sprawie, jak i treści samej uchwały, teren przeznaczony pod sporną drogę wewnętrzną ma mieć w istocie charakter ogólnodostępny i służyć skomunikowaniu znacznego obszaru, na którym położone są nieruchomości, z drogą publiczną. Z treści samego planu wynika, że sieć dróg publicznych ma zostać uzupełniona siecią powszechnie dostępnych dróg wewnętrznych a Sąd dokonując oceny załącznika graficznego do planu i analizy sieci tych dróg doszedł do przekonania, że sieć ta nie tyle uzupełnia, co zstępuje zastępuje sieć dróg publicznych. Poprzez drogę wewnętrzną KDW-23 następuje stworzenie dodatkowego połączenia, mającego służyć skomunikowaniu dwóch dróg publicznych (KD-4 i KD-7). Takie połączenie powinno nastąpić drogą publiczną. Przy drogach wewnętrznych bowiem chodzi o skomunikowanie nieruchomości z drogą publiczną, nie zaś jednej drogi publicznej z inną drogą publiczną. Zaproponowany sposób wyznaczenia dróg wewnętrznych skutkuje nieograniczonym dostępem osób trzecich do tej drogi. W konsekwencji oznacza to, że Rada Gminy [...] nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, gdyż zaproponowane rozwiązania planistyczne powodują w istocie przerzucenie obowiązku urządzenia i utrzymania ciągów komunikacyjnych ogólnodostępnych na podmiot prywatny. Nadto należy dodatkowo zwrócić uwagę, że w orzecznictwie NSA podkreśla się, iż plan miejscowy powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (vide wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 109/11). Jednakże owa "możliwość" oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów), zapewniającego wymagany (w przypadku działek budowlanych) dostęp do drogi publicznej, a więc w szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właścicieli nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na których ów układ ma być zrealizowany. Powyższe uchybienia stanowią o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, przy czym w ocenie Sądu naruszenie to należy kwalifikować jako istotne, co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że ingerencja gminy w prawo własności Skarżącego w zakresie wytyczenia na działce Skarżącego terenu KDW-23 stanowiła nadużycie władztwa planistycznego, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu w granicach interesu prawnego Skarżącego na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. – tj. w części w jakiej zaliczono działkę nr [...] do obszaru KDW-23, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sąd nie podzielił natomiast wniosku skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości. Wbrew zarzutom skargi, załącznik graficzny został sporządzony w wymaganej przez art. 16 ust. 1 u.p.z.p. skali – tj. 1:1.000. Z uwagi na to, że nie potwierdziły się zarzuty, dotyczące uchybień, które miały dotyczyć całego planu miejscowego Sąd oddalił skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. Zasądzone do zwrotu koszty postępowania sądowego obejmują uiszczony wpis od skargi.