II OSK 1822/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 1242/24 w sprawie ze skargi S. M. i A. M. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r. nr XCV/684/2023 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1242/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę S. M. i A. M. (dalej jako "skarżący") na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r. nr XCV/684/2023 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kosakowo. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżący wnieśli skargę na powyższą uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465, dalej jako "u.s.g."), zaskarżając ją w części, tj. w zakresie w jakim dotyczyła ona należących do nich działek o numerach ewidencyjnych [...] .... [...] obręb [...], gmina Kosakowo oraz części działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], gmina Kosakowo, która zgodnie ze Studium stanowią tereny rolne. Domagali się stwierdzenia nieważności tej uchwały w zaskarżonej części, ewentualnie w całości. Skarżący zakwestionowali dokonaną w studium zmianę przeznaczenia ich działek z terenów łąk i upraw rolnych na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, przez co w sposób nieuzasadniony ograniczono im prowadzenie działalności rolniczej. Zarzucili przekroczenie władztwa planistycznego przysługującego Gminie poprzez pominięcie interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego poprzez uznanie, że Gmina może w sposób dowolny ustalać przeznaczenie i potencjalny sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem i zmienić przeznaczenie terenów wykorzystywanych rolniczo na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych. W ich ocenie, Gmina nie uwzględniła uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia tych terenów jako wykorzystywanych rolniczo, których położenie i ukształtowanie sprzyja prowadzeniu tam działalności rolniczej. Nie wzięła też pod uwagę uwarunkowań wynikających z aktualnego stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej, wszystkich terenów rolniczych w kierunkach i zasadach kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, co skutkowało pominięciem ww. działek jako terenów rolniczych. W odniesieniu do części działki nr [...] obręb [...] skarżący zarzucili nieuwzględnienie ładu przestrzennego oraz prawa własności przy zmianie przeznaczenia ww. działki z terenów mieszkaniowych na tereny rolnicze – wbrew ich woli i planom inwestycyjnym oraz wprowadzenie terenów rolniczych wśród intensywnej zabudowy mieszkaniowej. Zakwestionowali uprawnienie Gminy do dowolnego ustalenia przeznaczenia i potencjalnego sposobu zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem. Zwrócili uwagę, że zmieniając przeznaczenie nieruchomości na tereny rolnicze nie wzięto pod uwagę uwarunkowań wynikających z dotychczasowego jej przeznaczenia jako terenu zabudowy mieszkaniowej znajdującej się w wysoce zurbanizowanej okolicy z dostępem do infrastruktury drogowej i technicznej. W uzasadnieniu wskazano, że zapisy Studium szczególną ochroną i wsparciem obejmują jedynie grunty rolne położone na terenach rolnych, nie przewidując analogicznej ochrony oraz wsparcia dla gruntów położonych na terenach zieleni krajobrazowej. Wykluczono możliwość lokalizowania nowych siedlisk rolniczych na gruntach rolnych oznaczonych w Studium jako tereny zieleni krajobrazowej. Ich zdaniem, dla ochrony gruntów rolnych na północy Gminy Kosakowo wystarczające są zapisy m.in. art. 3 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które ograniczają przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz ograniczają zmiany naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Uważają, że wprowadzone ograniczenia dotyczące sposobu zagospodarowania i ochrony gruntów rolnych położonych na terenie zieleni krajobrazowej nie znajdują uzasadnienia. Z zapisów studium nie wynika aby teren zieleni krajobrazowej podlegał szczególnym uregulowaniom wynikającym z przepisów odrębnych. Dopuszczenie w zapisach Studium "utrzymania upraw rolnych" również nie może być traktowane jako zapis chroniący interesy rolników, którymi są skarżący, skoro zasadą jest w przypadku zmiany planu miejscowego utrzymanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania (art. 35 u.p.z.p.). Odnosząc się do działki nr [...] w [...] wskazali, że jej część oznaczona w Studium jako tereny rolnicze bezpośrednio sąsiaduje z terenami przeznaczonymi pod zabudowę bliźniaczą i jednorodzinną (m.in. wyznaczonymi na nieznacznej części tej nieruchomości). Ponadto w sąsiedztwie tej działki znajduje się intensywna zabudowa szeregowa realizowana przez dewelopera. Działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz mediów. Skarżący podnoszą, że bliskość zabudowań jednorodzinnych oraz wielorodzinnych powoduje znaczne ograniczenia w możliwości racjonalnego wykorzystania pozostałej części działki na cele rolnicze. Przy aktualnym stopniu zurbanizowania oraz dalszych planach zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie działki niemożliwe staje się prowadzenie na niej działalności rolniczej, z uwagi na uciążliwości i skargi ze strony właścicieli zamieszkałych nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie tej nieruchomości. Dokonana uchwałą zmiana przeznaczenia narusza ład przestrzenny powodując, że pośród terenów wysoce zurbanizowanych powstaje teren w założeniu przeznaczony pod produkcje rolniczą, która koliduje z sąsiednimi zabudowaniami. Wskazano, że zgodnie z założeniami Studium działki Skarżących znajdują się w strefie umiarkowanego rozwoju, w którym zgodnie z zapisami Studium powinny przeważać tereny zabudowy jednorodzinnej. Ponadto wskazali, że dla okolicznych mieszkańców niezagospodarowane działki Skarżących stanowią tereny spacerowe i rekreacyjne (tereny zielone). Fakt ten utrudnia prowadzenie działalności rolniczej i racjonalne rolnicze zagospodarowanie działki, gdyż z jednej strony wprowadzenie na działkach uciążliwej dla nieruchomości sąsiednich produkcji rolnej jest niecelowe, z drugiej strony proste uprawy czy trawy rozdeptywane będą przez mieszkańców okolicznych osiedli. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości. Wskazano, że w Studium (cześć tekstowa) zwraca się szczególną uwagę na potrzebę ochrony terenów zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych przed zabudową i pozostawienia tych terenów w niezmienionej postaci z uwagi na ich ważną rolę w kształtowaniu warunków środowiskowych i przyrodniczych, wpływają na warunki gruntowo-wodne, są magazynem wód opadowych i miejscem bogatym w siedliska roślin i zwierząt. Odpowiada to celom z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta nie uzależnia zakwalifikowania danego obszaru jako rolnego od takiego właśnie określenia go w m.p.z.p. czy studium. Organ zauważył, że Studium na terenach tych dopuszcza: 1. lokalizację urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej i leśnej oraz ochronie przeciwpowodziowej, 2. utrzymanie upraw rolnych, 3. lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile ich lokalizacja nie zostanie wykluczona na etapie strategicznej oceny odziaływania na środowisko, 4. zagospodarowanie zielenią krajobrazową, 5. lokalizację terenów komunikacji i infrastruktury, przy czym drogi rowerowe i trasy piesze zaleca się projektować jako nieutwardzone lub platformy. Organ stwierdził, że dokonana zmiana przeznaczenia nie ma wpływu na możliwość korzystania z nieruchomości skarżących zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem jako gruntów rolnych. Należy rozróżnić budowę budynków służących bezpośrednio prowadzeniu gospodarstwa rolnego - co dopuszcza Studium, od budowy siedliska. Ta nie jest dopuszczalna w każdym przypadku. Nawet w sytuacji, gdy zachodzi przesłanka odstąpienia od zachowania zasady dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie oznacza to automatycznej możliwości budowy siedliska na każdej działce. W pierwszej kolejności należy pamiętać o uprawnieniach planistycznych gminy, a niezależnie od tego również na konieczność zbadania, czy planowana zabudowa zagrodowa jest związana z gospodarstwem rolnym, na terenie którego ma powstać. Związek ten należy rozumieć jako związek gospodarczy, a więc zabudowa ma służyć realizacji celów tego gospodarstwa rolnego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ wskazał, że inwestor występujący o warunki dla zabudowy zagrodowej zobowiązany jest wykazać, iż planowana zabudowa służyć ma obsłudze prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego - stanowić faktyczną bazę i zaplecze tego gospodarstwa. W odniesieniu do działki nr [...] w [...] Rada wyjaśniła, że zmiana przeznaczenia terenu została poprzedzona dogłębną analizą. Organ podał, że głównym celem przeprowadzenia procedury planistycznej zmiany studium było jego uaktualnienie oraz dostosowanie do potrzeb związanych z rozwojem Gminy. Potrzeby te zostały zdiagnozowane m.in. w wyniku przeprowadzonej oceny aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wspomniany dokument zawierał rekomendację częściowej zmiany studium w kierunku redukcji obszarów rozwojowych. Wnioski z przeprowadzonej oceny aktualności potwierdziła analiza potrzeb i możliwości rozwojowych gminy. Analizę taką wykonuje się w ramach opracowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i wyznaczania terenów pod zabudowę. W studium tereny przeznaczone pod zabudowę określa się uwzględniając wyniki bilansu. Analiza potrzeb i możliwości rozwoju gminy, a w szczególności bilans wykonany zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., wykazały brak możliwości wyznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową poza zwartymi strukturami funkcjonalno-przestrzennymi oraz obowiązującymi planami miejscowymi. Zdaniem organu wyniki analizy zamieszczone na s. 136 tekstu Studium wyraźnie wskazują, że zapotrzebowanie na zabudowę mieszkaniową jest mniejsze niż chłonność terenów zwartych struktur funkcjonalno-przestrzennych i terenów wyznaczonych w obowiązujących planach miejscowych o 107.121 m2. W związku z brakiem możliwości wyznaczenia terenów pod zabudowę mieszkaniową poza zwartymi strukturami funkcjonalno-przestrzennymi i obowiązującymi m.p.z.p. zdecydowano o redukcji terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową względem obowiązującego dotychczas studium. Rada wskazała, że wyznaczając tereny przeznaczone do redukcji wzięto pod uwagę liczne uwarunkowania przestrzenne, przyrodnicze, środowiskowe i ograniczenia w zagospodarowaniu występujące na danym terenie. Zaznaczono, że analizę przeznaczenia przeprowadzono kilkukrotnie, w tym również na skutek uwagi zgłoszonej do projektu Studium. Rada wskazała, że działka nr [...] jest objęta obowiązującym m.p.z.p. uchwalonym uchwałą nr CI/730/2023 z 24 października 2023 r. Zgodnie z jego postanowieniami położona jest w obszarze oznaczonym jako tereny rolne. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę skarżących. Na wstępie Sąd określił podstawę prawną sprawowanej kontroli aktów organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.) i odpowiadające takiemu zakresowi kontroli rozstrzygnięcia skargi stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. (stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa). Przesłanki stwierdzenia nieważności studium określają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.). Następnie Sąd po przeprowadzeniu oceny spełnienia warunków formalnych wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. stwierdził, że skarżący wykazali naruszenie ich interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Uchwała wpływa bowiem na możliwość wykonywania przez nich przysługującego im prawa własności do działek ewidencyjnych nr [...] ... [...] obręb [...], gmina Kosakowo oraz działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], gmina Kosakowo. Sąd wyjaśnił, że interes prawny skarżących ogranicza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych przepisów, które dotyczą tego interesu. Sąd zaznaczył, że procedura planistyczna podejmowania zaskarżonej uchwały została skontrolowana przez tutejszy Sąd w wyroku z 29 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 690/23, w wyniku czego została uznana za przeprowadzoną prawidłowo. Skoro wniesiona skarga nie zawierała zarzutów w tym zakresie, Sąd uznał tą kwestię za wyjaśnioną i bezsporną. Następnie podkreślił, że tutejszy Sąd kontrolował zgodność z prawem zaskarżonej Uchwały m.in. w wyroku z 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 872/24. Sąd ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu tego wyroku zaaprobował i w dużej mierze uznał za własną. Sąd wskazał na wynikającą z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kompetencję do przyjęcia określonego aktu, ale także uprawnienie do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Organy zaangażowane w procedury planowania i zagospodarowania przestrzennego, a więc także organy tworzące studium, związane są ogólnymi zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przejawem tego związania jest art. 1 ust. 3 u.p.z.p. stanowiący, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Ponadto, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także i w studium, które jest instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9). Oprócz generalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził regulacje odnoszące się do wymogów, jakie studium ma spełniać, zarówno biorąc pod uwagę okoliczności otoczenia (uwarunkowania, elementy uwzględnianie przy tworzeniu studium), jak i treść studium (elementy określane w studium). W art. 10 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wskazał uwarunkowania, jakie należy uwzględnić w studium. Z kolei obligatoryjna treść studium jest przedmiotem regulacji art. 10 ust. 2 u.p.z.p. i zawiera m.in. istotne dla realiów sprawy kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy, uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b). Odnosząc się do zarzutu nieuzasadnionej zmiany kierunku przeznaczenia części działki nr [...] w [...] z terenów o dominującej funkcji zabudowy jednorodzinnej (takie przeznaczenie było przewidziane w poprzednio obowiązującym studium, co jest bezsporne) na tereny rolnicze Sąd wskazał, że skarżący powołują się na art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Organ z kolei, nie kwestionując zmiany dotychczasowego przeznaczenia działki nr [...], podnosi, że stan jej zagospodarowania oraz uzbrojenia nie przemawia przeciwko zmianie jej przeznaczenia (w części) na tereny rolne (argument dotyczący art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a ponadto, za takim jej przeznaczeniem (w części) przemawiają potrzeby i możliwości rozwoju gminy, co jest elementem również uwzględnianym w studium na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Sąd w powyższym zakresie przyznał rację organowi. Sąd stwierdził, że pomimo naruszenia postanowieniami Studium interesu prawnego skarżących naruszenie to nastąpiło w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności Radzie nie można zasadnie zarzucić przekroczenia granic władztwa planistycznego. Prawo własności w polskim porządku prawnym chronione jest w sposób szczególny, bowiem przepisom dotyczącym ochrony własności nadano rangę konstytucyjną. Prawo własności nie jest jednak nieograniczone. Norma art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Możliwość ograniczenia prawa własności została przewidziana w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Akty planistyczne gminy mogą, co do zasady, ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa. W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z dyspozycji art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wynika z kolei, że w planowaniu przestrzennym uwzględnia się: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2022 r. poz. 2240); 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych; 11) zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej; 12) zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych; 13) potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności. W art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca wskazuje na możliwość dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenów z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, przy czym w ust. 4 art. 1 wskazuje katalog przesłanek, którymi mają się kierować organy administracji publicznej przy określaniu przeznaczenia terenu, sposobów zagospodarowania i korzystania z terenu, w tym sytuowania nowej zabudowy, przy jednoczesnym zrealizowaniu wymagań wynikających z zasad ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią i walorów ekonomicznych przestrzeni, w szczególności w pkt 4) dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy: a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1443), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy, b) na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit. a, wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit. a; przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy. Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie organ kierował się właśnie takimi względami, wyznaczonymi przez ustawodawcę. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., który stanowi dopełnienie wskazanych powyższej regulacji, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje na obszarach funkcjonalnych w rozumieniu art. 5 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności, uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Ustawodawca przesądził, że kierunek studium w zakresie przeznaczenia terenów pod zabudowę determinuje treść bilansu. Opracowanie studium w sposób niezgodny ze sporządzonym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę jest istotnym naruszeniem i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości (zob. wyroki NSA: z 12 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 1548/21 i z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 627/20). Sposób sporządzania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę uregulowano w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę formułuje się prognozy demograficzne, możliwości finansowe gminy, maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę (wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy) w podziale na funkcje zabudowy, szacuje się chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej i chłonność innych terenów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę. Dokonuje się porównania maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Sąd zauważył, że w rozdziale 11 zaskarżonego Studium dokonano analizy potrzeb i możliwości rozwoju gminy, zawierającej analizę ekonomiczną, środowiskową, społeczną, prognozę demograficzną, bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związanych z lokalizacją nowej zabudowy, możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej służących realizacji zadań własnych gminy. Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, opracowanie nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo było podyktowane nowymi potrzebami związanymi z dynamicznym rozwojem tej gminy, a także wynikało z uchwały Nr XVIII/130/2019 Rady Gminy Kosakowo z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie oceny aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz m.p.z.p., w której rekomenduje się częściową zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w kierunku redukcji obszarów rozwojowych, zgodnie z zakresem wskazanym w opracowaniu (w obrębach [...] i [...]). Sąd stwierdził, że założeniem opracowania Studium była zatem aktualizacja potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, prognozy demograficzne, bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, a także wyznaczenie kierunków umożliwiających rozwój gminy, w szczególności: kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Aktualizację studium wywołała: duża presja inwestycyjna, ciągły napływ mieszkańców zgłaszających swoje potrzeby i oczekiwania wobec władz Gminy. Od 2017 r. rokrocznie przybywa w gminie ponad 200 nowych budynków mieszkalnych. Maksymalne wartości, zarówno dla budynków, jak i mieszkań, osiągnięto w 2019 r. - wybudowano wówczas 276 nowych budynków mieszkalnych, a w nich 512 mieszkań. Pojawiły się problemy z brakiem miejsc dla dzieci i młodzieży w szkołach, z brakiem wody w gospodarstwach domowych oraz trudności transportowe - brak utwardzonych dróg, oświetlenia, odwodnienia etc. W związku z nadmiernym przyrostem mieszkań i mieszkańców jakość życia mieszkańców znaczenie się pogorszyła. Zdaniem Sądu, powyższa argumentacja wskazała na racjonalne i obiektywne, a nadto znajdujące oparcie w u.p.z.p., powody przystąpienia do aktualizacji studium. Przechodząc do konkretnych rozwiązań planistycznych Sąd wskazał, że ze stanowiącego część Studium bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę wynika, iż maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową nie przekracza sumy powierzchni chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz chłonności planów miejscowych, wobec czego nie ma możliwości zaprojektowania nowych terenów pod tę funkcję zabudowy. Jak wynika z tabeli 11.12., gmina Kosakowo posiada obecnie nadwyżkę terenów pod zabudowę mieszkaniową w postaci 107.121 m2 powierzchni użytkowej. Z kolei analizując potrzeby inwestycyjne gminy związane z realizacją zadań własnych związanych z lokalizacją nowej zabudowy wskazano, że na wykup czeka około 45 ha gruntów przeznaczonych w planach pod drogi publiczne. Przekłada się to na potrzebę wybudowania około 80 km dróg publicznych. Ponadto, uzbrojenie wszystkich terenów planowanej zabudowy w infrastrukturę techniczną wymaga rozbudowy sieci kanalizacyjnej i wodociągowej. Szacuje się, że aby zapewnić dostęp do infrastruktury technicznej wszystkim użytkownikom terenów przeznaczonych pod zabudowę w planach miejscowych gmina powinna wybudować 41 km sieci wodociągowej i 38 km sieci kanalizacyjnej. Oszacowano również koszty związane z realizacją infrastruktury oświatowej i edukacyjnej. Założono, że łączne koszty rozbudowy infrastruktury technicznej, drogowej oraz społecznej, w perspektywie 30 letniej, wyniosą nie mniej niż 762,3 mln zł. Natomiast analiza możliwości ich finansowania przez gminę wykazała, że wydatki związane z realizacją inwestycji drogowych znacznie przekraczają perspektywę trzydziestoletnią i że gmina nie posiada obecnie możliwości zwiększenia potrzeb inwestycyjnych, które wynikałyby z poszerzenia terenów pod dodatkową zabudowę mieszkaniową. W Studium nie zaprojektowano nowych terenów zabudowy mieszkaniowej poza terenami zlokalizowanymi w obowiązujących planach miejscowych oraz obszarach o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowiący część Studium w pełni odpowiada wymogom ustawowym. Jednym z elementów takiego bilansu jest – zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 5 lit. b u.p.z.p. - określenie potrzeb inwestycyjnych gminy. W przypadku, gdy takie potrzeby inwestycyjne przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w art. 10 ust. 5 pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Stanowi o tym art. 10 ust. 5 pkt 6 u.p.z.p. Redukcja terenów rozwojowych w studium jest prawem gminy. Taka potrzeba została przez Organ wykazana jednoznacznie w treści Studium. Opierając się na sporządzonym bilansie Rada trafnie uznała, że nie jest dopuszczalne wyznaczanie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową na terenie gminy, gdyż obszary już zagospodarowane, o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a także objęte obowiązującymi m.p.z.p., posiadają wystarczającą chłonność, która w perspektywie 30 lat nie wskazuje na potrzebę przeznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową. Zgodnie z art. 10 ust. 7 u.p.z.p określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę: 1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat; 2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30%. Uwzględnienie perspektywy 30 lat i powiększenie zapotrzebowania o 30% jest górną granicą, której gminie przekraczać nie wolno. Jest to jednak pespektywa tak odległa, że nie sposób uznać, iż uchwalając Studium i nie decydując się na przeznaczenie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową Rada naruszyła zasady sporządzania studium. Sąd zauważył, że skarżący nie podważają treści bilansu, nie akceptują jednak kierunku polityki przestrzennej i rozstrzygnięć organów na tym tle w odniesieniu do ich działki. Powołują się w tym względzie na dotychczasowe przeznaczenie należącej do nich działki. Zmiana przeznaczenia działek jest dopuszczalna, o ile zostanie właściwie uzasadniona, a takie uzasadnienie miało miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżących działka nr [...] jest odpowiednio przygotowana pod zabudowę, posiada bowiem dostęp do drogi publicznej i mediów, a nadto bezpośrednio sąsiaduje z terenami przeznaczonymi pod zabudowę bliźniaczą i jednorodzinną. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Językowo "uwzględnić" oznacza wziąć pod uwagę, czyli rozważyć, przeanalizować. Uwzględnienie nie musi jednak oznaczać obowiązku zastosowania się do czegoś (w realiach sprawy kontynuacji kierunku). Warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nie oznacza jeszcze, że rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie przedmiotowych zmian musi być jednak poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium (zob. wyrok NSA z 6 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 2599/21). Sąd uznał, że takiej analizy i oceny stanu faktycznego w sprawie dokonano i analiza ta nie wykazała arbitralności, nielogiczności, naruszenia proporcjonalności, równości wobec prawa, czy innego rodzaju błędów. Odnosząc się do argumentacji skarżących dotyczącej uzbrojenia terenu Sąd zauważył, że w tym zakresie w istocie ograniczono się do stwierdzenia, że działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz mediów. Takie stwierdzenie wyraża jedynie ocenę skarżących i nie znajduje poparcia w dokumentacji sprawy. Działka nr [...] stanowi część zwartego kompleksu terenów wykorzystywanych rolniczo. Sama bliskość drogi nie wskazuje na istnienie w pełni wykształconej struktury przydatnej dla mieszkalnictwa, ponieważ istotne są również inne, niż drogowe, aspekty uzbrojenia terenu. Z akt nie wynika, skarżący też tego nie podnosili, aby wobec działki nr [...] realizowane były jakiekolwiek działania w kierunku jej zabudowy, nie wydano wobec niej decyzji o warunkach zabudowy. Nie było obowiązku działań właścicieli w tym kierunku, niemniej przy ustalaniu kierunków polityki przestrzennej trzeba wziąć pod uwagę także działania prawne w celu zrealizowania zamiarów inwestycyjnych, w tym zmierzających do zabudowy mieszkaniowej. Nowelizacja studium stanowi dostosowanie tego dokumentu do aktualnych uwarunkowań, a uwarunkowania te wynikają m.in. z bieżącego stanu zagospodarowania terenu. W takim szerszym kontekście należy widzieć zwłaszcza sytuację działki nr [...], nie pomijając wskazanego przez Organ, już znacznego w skali gminy przeznaczenia terenów pod zabudowę, możliwości finansowo-organizacyjnych gminy dla adaptacji w tym względzie kolejnych terenów. Zdaniem Sądu, wskazanym w Studium kierunkom nie należało również przypisywać naruszenia zasady proporcjonalności, skoro Rada wyraźnie uwidoczniła ważenie różnych interesów, wartości, wraz z przesłankami uzasadniającymi przyjęte zapisy. Organ uwydatnił lokalne uwarunkowania związane z dotychczasowym zagospodarowaniem przestrzeni, wyjaśnił ograniczenia i uwarunkowania sprzeciwiające się poszerzaniu obszarów zabudowy, akcentując możliwości finansowe i organizacyjne gminy i opierając się na stosownym dokumencie (bilans). W odniesieniu do działek nr [...] ... [...] położonych w obrębie [...] Sąd zauważył, że na s. 158 i 159 części tekstowej Studium wskazano, iż tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych pełnią ważną rolę w kształtowaniu warunków środowiskowych i przyrodniczych, wpływają na warunki gruntowo-wodne, są magazynem wód opadowych i miejscem bogatym w siedliska roślin i zwierząt. Zbiorowiska te należy zachować w niezmienionej postaci i chronić przed zabudową. Jak słusznie zauważył Organ w odpowiedzi na skargę - jest to założenie zgodne z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82), w którym postuluje się ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Na terenach tych dopuszczono w Studium m.in. utrzymanie upraw rolnych oraz lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sądu wprowadzona zmiana przeznaczenia nie wpływa na możliwość korzystania z nieruchomości Skarżących zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem, a zatem jako gruntów rolnych. Sąd podzielił stanowisko Rady, że należy rozróżnić budowę budynków służących bezpośrednio prowadzeniu gospodarstwa rolnego, co dopuszcza zaskarżone Studium, od budowy siedliska (która nie jest dopuszczalna w każdym przypadku). Nawet w sytuacji, gdy zachodzi określona w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przesłanka odstąpienia od zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, nie oznacza to automatycznej możliwości budowy siedliska na każdej działce. W pierwszej kolejności należy pamiętać o uprawnieniach planistycznych gminy, a także na konieczności zbadania, czy planowana zabudowa zagrodowa jest związana z gospodarstwem rolnym, na terenie którego ma powstać. Związek ten należy rozumieć jako związek gospodarczy, a więc zabudowa ma służyć realizacji celów tego gospodarstwa rolnego. W konsekwencji ingerencja w sferę statusu jednostki pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98, OTK 1999/1/2). Sąd wziął pod uwagę kompetencje ustawowe gminy w zakresie realizacji zadania własnego w postaci ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.), kompetencje związane z władztwem planistycznym i realizacją polityki przestrzennej i ocenił, że realizacja tych kompetencji wymaga pewnego zakresu samodzielności, w imię realizacji interesu ogólnego (publicznego). Dokonanie przez gminę określonych wyborów przeznaczeń w tym zakresie jest konieczne, o ile nie jest dowolne i nieusprawiedliwione - czego jednak w tej sprawie nie można było stwierdzić. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. M. i A. M., zaskarżając go w całości. W odniesieniu do działek ewidencyjnych [...] ... [...] obręb [...], gmina Kosakowo zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ wynik sprawy tj. art. 151 w zw. z art. art. 147 § 1 P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż organ w sposób całkowicie dowolny dokonał ingerencji w strefę uprawnień właścicieli nieruchomości, pozbawiając ich nieruchomości możliwości rozwoju wskazanych w rozdziale 3.1 "Kierunki i zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej" zaskarżonej uchwały, wykluczając tereny nieruchomości należących do Skarżących z terenów rolniczych, zgodnie z zapisami zaskarżonej uchwały. Naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie upatrują w naruszeniu: a. art 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności przejawiające się w zmianie przeznaczenia działek należących do Skarżących z terenów łąk i upraw rolnych na tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, przez co wprowadzono nieuzasadnione ograniczenia w prowadzeniu działalności rolniczej; b. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. z art. 140 Kodeksu Cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Rada Gminy może dowolnie ustalać przeznaczenie i potencjalny sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem i zmienić przeznaczenie terenów wykorzystywanych rolniczo na tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, c. art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości jako terenów wykorzystywanych rolniczo i z uwagi na swoje położenie i ukształtowanie predysponowanych do prowadzenia na nich działalności rolniczej; d. art. 10 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z aktualnego stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej, nieuwzględnienie wszystkich terenów rolniczych w kierunkach i zasadach kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, przejawiające się w pominięciu działek nr [...] ... [...] w [...] jako terenów rolniczych. W odniesieniu do części działki nr [...]. obręb [...] zarzucają naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ wynik sprawy tj. art. 151 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż organ w sposób całkowicie dowolny dokonał ingerencji w strefę uprawnień właścicieli nieruchomości, wykluczając część ich działki z terenów przeznaczonych pod rozwój zabudowy mieszkaniowej. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazują na naruszenie: a) art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. z art. 140 Kodeksu Cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Rada Gminy może dowolnie ustalać przeznaczenie i potencjalny sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem, w szczególności określając tereny, na których powinno nastąpić ograniczenie zabudowy; b) art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości, jako terenów predysponowanych do uzupełnienia zabudowy usługowej, co wynika zarówno z bezpośredniego sąsiedztwa zwartej zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej), jak i dostępności infrastruktury technicznej i drogowej. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą, w ocenie skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. M. i A. M. nie posiada uzasadnionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie czy dokonana zapisami Studium zmiana sposobu zagospodarowania 15 działek rolnych na działki o przeznaczeniu na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych jest efektem naruszenia przez Gminę granic przyznanego jej władztwa planistycznego. Podobnie w przypadku części działki nr ew. [...] obręb [...] gmina Kosakowo należącej do Skarżących należało ustalić czy zmiana sposobu zagospodarowania tej nieruchomości z działki pod zabudowę mieszkaniową na działkę rolną była uzasadniona okolicznościami i nie stanowiła przekroczenia granic władztwa planistycznego Gminy. Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie uznał, że w obu analizowanych przypadkach nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego Gminy. Przeznaczeniu działek skarżących o numerach ew. [...] ... [...] w [...] na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych przyświecał Gminie zasadniczy cel, którym było zachowanie tych terenów w niezmienionej postaci i ochrona przed jego zabudową. Gmina powołała się na wartości jakie łączą się z wyróżnieniem tego typu terenów w postaci szeroko rozumianej ochrony środowiska bowiem tereny te pełnią ważną rolę w kształtowaniu warunków środowiskowych i przyrodniczych, wpływają na warunki gruntowo-wodne, są magazynem wód opadowych i miejscem bogatym w siedliska roślin i zwierząt. Skoro nadrzędny cel został tak sformułowany, to konsekwencją tego było ograniczenie nowej zabudowy na tym terenie np. w postaci nowej zabudowy siedliskowej. Zasadniczo Studium przewiduje dla tego terenu utrzymanie upraw rolnych i lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile ich lokalizacja nie zostanie wykluczona na etapie strategicznej oceny odziaływania na środowisko. Wynika z powyższego, że zapisy Studium nie uniemożliwiają użytkowania tych działek w sposób dotychczasowy na potrzeby upraw rolnych i lokalizowania tam wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych, które związane są z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Okoliczność, że w Studium nie wspomina się o lokalizacji na tym terenie nowej zabudowy siedliskowej odpowiada przyjętemu założeniu dla tego obszaru aby chronić je przed zabudową i zachować ich dotychczasowy charakter. Siedliskowa zabudowa stanowi istotną ingerencję w istniejące zagospodarowanie bowiem powoduje powstanie obok zabudowy dla celów prowadzenia gospodarstwa rolnego również zabudowę mieszkaniową. Czym innym jest natomiast powstanie wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych od zabudowy zagrodowej. Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie uznał, że w celu osiągnięcia ww. celów ochrony środowiska naturalnego zasadne było ograniczenie rodzajów zabudowy w tym wykluczenie zabudowy siedliskowej i zmiana terenów dotychczas rolnych na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie nie zostali oni pozbawieni prawa własności swych działek ani nie została dokonana zmiana zaprzeczająca istocie ich prawa własności bowiem nadal na tych terenach dotychczas użytkowanych na cele rolnictwa mogą prowadzić tego typu działalność jednak będą mogli to czynić w sposób ograniczony tym, że nie będą mogli zwiększać zakresu prowadzonej działalności rolniczej co wiązałoby zapewne się z powstaniem zabudowy siedliskowej. Odnośnie do zmiany sposobu zagospodarowania działki nr ew. [...] w obrębie [...] gmina Kosakowo z podlegającej zabudowie na działkę rolną NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że taka ingerencja w prawo własności choć istotna nie była dowolna ale uzasadniona okolicznościami. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w odniesieniu do ww. działki należało odnieść do wymogów wynikających z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 10 ust. 5 pkt 2 – w brzmieniu tych przepisów na dzień uchwalenia zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Z kolei w art. 10 ust. 5 pkt 2 ww. ustawy wynika, że szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Gmina wskazała, że nieprzeznaczenie należącej do skarżących działki nr [...] obręb [...] na cele mieszkaniowe uzasadnione było tym, że zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową nie przekraczało sumy powierzchni chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz chłonności planów miejscowych, wobec czego nie było możliwe przeznaczanie nowych terenów pod zabudowę. W tabeli 11.12. (str. 136 studium), Gmina wskazuje, że zapotrzebowanie możliwe do zaprojektowania wynosi 107.121 m2 powierzchni użytkowej, to jest, że Gmina Kosakowo posiada nadwyżkę terenów pod zabudowę mieszkaniową w takiej wysokości. Zatem Gmina na podstawie sporządzonego na potrzeby uchwalenia Studium bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę przedstawiła wiarygodne dane, z których wynika, że nie jest konieczne przeznaczanie kolejnych terenów pod tego rodzaju zabudowę. Ustawodawca przyznał gminom prawo do nieprzeznaczania nieruchomości na cele mieszkaniowe jeśli ze sporządzonego bilansu wynika, że ilość terenów już przeznaczonych jest wystraczająca. Zakwestionowanie tego uprawnienia gminy wymagało wykazania, że dokonane przez gminę szacunki są niewłaściwie sporządzone i w istocie ilość terenów przeznczonych pod zabudowę jest niedoszacowana. Takich argumentów skarżący kasacyjnie nie przedstawili a zatem należało zaakceptować stanowisko Gminy w tym zakresie jako prawidłowe i uzasadnione. Wobec takich okoliczności niezasadne są twierdzenia skarżących kasacyjnie o dowolności Gminy w formułowaniu ustaleń Studium czy dokonywania tych ustaleń z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 2