II SA/Rz 1496/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Maria Mikolik /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2026 r. sprawy ze skarg O. S.A. z/s w R. i N. sp. z o.o. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 30 września 2025 r. nr SKO.415.121.2025 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 2 czerwca 2025 r. nr GKN.6730.48.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz strony skarżącej O. S.A. z/s w R. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ oraz na rzecz strony skarżącej N. sp. z o.o. w J. kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skarg O. S.A. z siedzibą w R. oraz N. Sp. z o.o. w J. (dalej: "Strony skarżące", "Spółki") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ II instancji" lub "Organ odwoławczy") z 30 września 2025 r. nr SKO.415.121.2025 wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 23 maja 2023 r. P. G. zastępowany przez pełnomocnika wystąpił do Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Organ I instancji", "Burmistrz") o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia pod nazwą: "Zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] położonego na parterze, I, II oraz III piętrze w budynku biurowym z przeznaczeniem na cele kultury, nauki i oświaty (zmiana na bursę), na działce nr ewid. gruntów [...] (miasto J. Obręb [...]) przy ulicy [...] w J. Do wniosku przedłożono komplet dokumentów. Zawiadomieniem z 5 czerwca 2023 r., Burmistrz poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz o możliwości składania uwag i wniosków. Sprzeciw dotyczący możliwości realizacji planowanej inwestycji złożyła Spółka O. S.A. z uwagi na zakłócenia pracy związanej z funkcjonowaniem przedsięwzięcia. Uwagi zgłosił także N. Sp. z o.o. w J. W trakcie postępowania, Organ I instancji ustalił, że na obszarze Gminy Miejskiej [...] dla terenu inwestycyjnego obecnie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). Następnie, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] września 2023 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się O. S.A. i N. Sp. z o.o. w J., składając od ww. decyzji Burmistrza odwołania. Po rozpoznaniu wniesionych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu decyzją z [...] października 2023 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie prowadząc postępowanie, Burmistrz sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także nowy projekt decyzji, który przedłożył do uzgodnienia Powiatowemu Zarządowi Dróg w [...] i Dyrektorowi Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...]. Organy uzgadniające nie wypowiedziały się w ustawowym terminie. Organ I instancji dokonał również zawiadomienia stron o prowadzonym postępowaniu. Następnie, Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] października 2024 r. nr [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia. W wyniku rozpatrzenia odwołań złożonych przez Strony skarżące, SKO w Przemyślu decyzją z [...] listopada 2024 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie prowadząc postępowanie, Organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nowy projekt decyzji, które zostały uzgodnione z Powiatowym Zarządem Dróg w [...] i Dyrektorem Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...]. Organy uzgadniające nie wypowiedziały się w ustawowym terminie. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Burmistrz Miasta [...] decyzją z 2 czerwca 2025 r. nr GKN.6730.48.2023 ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji, Burmistrz powołując się na wyniki sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej podał, że w sprawie spełnione zostały łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Od powyższej decyzji, O. S.A. w R. reprezentowana przez Prezesa zarządu oraz N. Sp. z o.o. w J. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika złożyły odwołania, zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania i prawa materialnego. W oparciu o sformułowane zarzuty Strony skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Po rozpoznaniu złożonych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu, opisaną na wstępie decyzją z 30 września 2025 r. nr SKO.415.121.2025, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a.") i art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wyjaśniło, że w dniu 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm.; dalej: "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Zatem w rozpatrywanej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 26 maja 2023 r., dlatego znajdują zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji. SKO po przytoczeniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprzed ww. nowelizacji wskazało, że w niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja położna jest na terenie, na którym brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie, na wniosek inwestora, warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 u.p.z.p. Organ II instancji podał, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że postępowanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu nr [...] położonego na parterze, I, lI oraz III piętrze w budynku biurowym z przeznaczeniem na cele kultury, nauki i oświaty (zmiana na bursę) na działce nr [...] położonej w obrębie [...] Miasta J. przy ul. [...]. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji uznając, że zostały spełnione wymogi wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów odrębnych. Strony skarżące nie zgadzają się z wydaną decyzją. Zarzuty odwołania O. S.A. koncentrują się na sporządzonej analizie urbanistycznej, tj. nieprawidłowego określenia granic obszaru analizowanego, w tym dotyczące kształtu obszaru analizowanego wyznaczonego w formie wieloboku. Z kolei zarzuty wobec decyzji dotyczą braku uregulowania kwestii miejsc postojowych oraz braku skonkretyzowanego wskazania parametrów zabudowy na poszczególnych działkach sąsiednich, które poddano analizie. Natomiast N. Sp. z o.o. w J. wskazuje na brak uzgodnienia projektu decyzji z właściwym organem wojskowym w odniesieniu do stref ochronnych terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej, braku wskazania organów, z którymi projekt decyzji został uzgodniony, sklasyfikowanie bursy jako zabudowy usługowej, a nie zabudowy zbiorowego zamieszkania, brak wyznaczenia linii zabudowy, która jest elementem koniecznym decyzji oraz brak wskazania minimalnej liczby miejsc do parkowania. Odnosząc się do ww. zarzutów, Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania administracyjnego Organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonał analizy wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., które zostały łącznie spełnione, a także warunków wynikających z przepisów odrębnych i stwierdzono, że teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spełnia wymogi u.p.z.p. Zatem możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Natomiast Kolegium dokonując oceny przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej, nie stwierdziło istotnych uchybień, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ II instancji wyjaśnił, że w sporządzonej w sprawie analizie urbanistycznej autor powołał się na art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 24 września 2023 r. Natomiast z analizy wynika, że wyznaczając obszar analizowany jako front nowej dziatki przyjęto część działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Autor podał, że szerokość frontu działki w analizowanym przypadku od strony działki drogowej powiatowej – ul. [...], nr ewid. gr. [...] (miasto J., obręb [...]) wynosi około 30 m. Trzykrotna szerokość frontu działki to zatem 90 m i w takiej odległości wyznaczono szerokość obszaru analizowanego wokół działki inwestycyjnej, co w ocenie Organu odwoławczego odpowiada dyspozycji art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu przez Stronę skarżącą kwestii wyznaczonego kształtu w formie wieloboku, SKO wyjaśniło, że obszar analizowany wokół działki nr [...] (wszystkich jej boków) został w sposób prawidłowy wyznaczony w odległości trzykrotności frontu tej działki, tj. w odległości ok. 90 m. Wobec powyższego odpowiadając na zarzut odwołania, Organ II instancji wyjaśnił, że sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum. Oznacza to, że przepis nie wprowadza obowiązku, że granica tego obszaru analizowanego musi być wyłącznie oznaczona okręgiem. Przyjęty w ww. przepisie zwrot "wokół terenu" oznacza tylko tyle, że inwestowana działka powinna znajdować się wewnątrz obszaru analizowanego, ale nie jest konieczne zachowanie formy okręgu przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa, tereny niezabudowane, teren infrastruktury technicznej komunikacyjnej - garażowej i parkingowej, tereny zabudowy magazynowo-składowej, teren MON - zamknięty, teren obiektów i urządzeń transportu kolejowego (obszar kolejowy zamknięty), teren drogi publicznej i teren drogi wewnętrznej. Odnosząc się do zakwalifikowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego- bursy - jako zabudowy usługowej, a nie zabudowy zbiorowego zamieszkania, SKO zauważyło, że działka inwestycyjna nr [...] obr. [...] m. J. w stanie obecnym jest zagospodarowana budynkiem usługowym, w którym mieszczą się biura i przychodnia. Istotnie bursa, zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), jest budynkiem zamieszkania zbiorowego, ale wnioskowana inwestycja polega na ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania wyłącznie lokalu nr [...] na parterze, I, II i III piętrze w budynku biurowym. Dlatego określenie funkcji całego budynku jako zabudowy usługowej, nie można uznać w tym przypadku za błędne. Nadto w obszarze analizowanym znajduje się budynek domu dziecka, który zgodnie z definicją z ww. rozporządzenia jest budynkiem zamieszkania zbiorowego, a także znajduje się budynek usług oświaty. Tym samym wnioskowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację i uzupełnienie funkcji zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej. Projektowana funkcja w istniejącym budynku usługowym nie jest więc sprzeczna z istniejącym ładem przestrzennym. Z kolei odnośnie zarzutu braku ustalenia linii zabudowy jako elementu koniecznego decyzji o warunkach zabudowy i naruszenia w tym względzie przepisów rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164 poz. 1588 ze zm.; dalej: "Rozporządzenie MI"), Kolegium wyjaśniło, że ww. rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze względu na fakt, że planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania obiektu istniejącego, nie dotyczy więc nowej zabudowy i nie zmienia dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki inwestycyjnej, dlatego linia zabudowy nie ulega zmianie. Planowana zmiana sposobu użytkowania nie ingeruje w bryłę budynku, nie ulegają też zmianie parametry dotyczące szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, maksymalnego wskaźnika dla zabudowy ani współczynnika powierzchni biologicznie czynnej. Kolegium podkreśliło również, że wbrew zarzutom odwołania zaskarżona decyzja zawiera informację, że wydana została po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w zakresie zagospodarowania obszarów przyległych do drogi publicznej powiatowej i właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Właściwe organy nie wypowiedziały się w ustawowym terminie, dlatego w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z kolei odnosząc się do zarzutu braku uzgodnienia projektu decyzji z właściwym organem wojskowym w odniesieniu do stref ochronnych terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej, Kolegium wskazało, że sam fakt, że w obszarze analizowanym występuje teren zamknięty zgodnie z decyzją Ministra Obrony Narodowej z [...] lipca 2024 r. nr [...] w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej, nie obliguje Organu prowadzącego postępowanie o uzgodnienie projektu decyzji z właściwym organem wojskowym. Zgodnie z ww. decyzją Ministra Obrony Narodowej, granice działek ewidencyjnych, w tym przypadku działki nr [...] obr. [...], są granicami terenów zamkniętych. Strefę ochronną terenu zamkniętego ustala się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w rozpatrywanym przypadku objęta zaskarżoną decyzją inwestycja położna jest na terenie, na którym brak jest aktualnie obowiązującego m.p.z.p. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w obydwu odwołaniach, a dotyczącego braku ustalenia minimalnej liczby miejsc postojowych, SKO wyjaśniło, że przepisy prawa stosowane w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obwiązujące na dzień złożenia wniosku, tj. przepisy sprzed nowelizacji, nie zawierają wymogu określenia w decyzji konkretnej liczby miejsc parkingowych i sposobu ich urządzenia, bowiem jest to dokonywane na etapie tworzenia projektu budowlanego i jego weryfikacji w sprawie pozwolenia na budowę. W związku z tym brak ustalenia liczby miejsc postojowych w decyzji o warunkach zabudowy nie może stanowić o jej wadliwości. Od powyższej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli O. S.A. z siedzibą w R. oraz N. Sp. z o.o. w J. reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika. Skarga O. S.A. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Rz 1496/25, natomiast skarga N. Sp. z o.o. w J. została zarejestrowana pod sygn. II SA/Rz 1497/25. W swojej skardze O. S.A. z siedzibą w R. zaskarżyła ww. decyzję Kolegium w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 i art. 138 § 2a w zw. z art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza, pomimo, że Organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy: a) nie wziął pod uwagę okoliczności wskazanych przez Organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej z [...] listopada 2024 r. nr [...], w której Organ odwoławczy zobowiązał Organ I instancji do ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniach Strony skarżącej i N. Sp. z o.o. w J. (str. 9 uzasadnienia decyzji Organu odwoławczego z [...] listopada 2024 r.); b) nie zastosował się do wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, wskazanych przez SKO w ww. decyzji kasacyjnej z [...] listopada 2024 r., w której Organ odwoławczy dokonał wykładni przepisów prawa, zgodnie z którą o ilości miejsc postojowych winna rozstrzygać już decyzja ustalająca warunki zabudowy (str. 9 uzasadnienia decyzji Organu odwoławczego z [...] listopada 2024 r.); 2) § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. poz. 164 Nr 1589) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez przyjęcie przez Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że brak ustalenia liczby miejsc postojowych w wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie może stanowić o jej wadliwości (str. 8 zaskarżonej decyzji); 3) art. 61 ust. 1 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie przez Organ odwoławczy w mocy decyzji Burmistrza z 2 czerwca 2025 r., pomimo potraktowania przez Organ I instancji zamierzenia inwestycyjnego (bursy) jako zabudowy usługowej, podczas gdy bursa jest zabudową zbiorowego zamieszkania; 4) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 1, 4-8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza, pomimo zaniechania przez Organ I instancji prawidłowego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wskazania parametrów zabudowy w odniesieniu do sąsiednich nieruchomości z obszaru analizowanego; 5) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez Organ odwoławczy czynności podjętych przez Organ I instancji, które doprowadziły do zmiany poprzednio zajętego przez Organ odwoławczy stanowiska w sprawie, według którego Organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym (nie w pełni rozpatrzonym) materiale dowodowym (str. 8 decyzji kasacyjnej Organu odwoławczego z [...] listopada 2024 r.), co pozbawia strony postępowania możliwości weryfikacji toku rozumowania Organu odwoławczego, które doprowadziło do zmiany uprzednio zajętego stanowiska; 6) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. - poprzez ustalenie, że w sporządzonej w niniejszej sprawie analizie urbanistycznej autor powołał się na art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 24 września 2023 r., podczas gdy z treści analizy urbanistycznej (str. 1) wynika, że autor analizy urbanistycznej oparł się na art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym po ww. nowelizacji; 7) art. 61 ust. 5a w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza, pomimo nieprawidłowego określenia granic obszaru analizowanego. Wobec tak sformułowanych zarzutów Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z 2 czerwca 2025 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Z kolei w złożonej skardze N. Sp. z o.o. w J. reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 53 ust. 4 pkt 15 u.p.z.p. poprzez jego naruszenie i nieuzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem wojskowym - w odniesieniu do stref ochronnych terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej w sytuacji gdy w obszarze analizowanym znajduje się teren MON – zamknięty; 2. art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego naruszenie i sklasyfikowanie budynku bursy jako zabudowy usługowej gdzie zgodnie z Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych bursa jest to zabudowa zbiorowego zamieszkania; 3. art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z Rozporządzeniem MI, poprzez: brak wyznaczenia linii zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w sytuacji gdy wyznaczenie linii zabudowy jest elementem koniecznym decyzji zabudowy oraz brak wskazania minimalnej liczby miejsc do parkowania, jakie należy przewidzieć w projekcie zagospodarowania; 4. art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również nieuwzględnienie przy załatwianiu sprawy słusznego interesu obywateli; 5. art. 75, art. 77, art. 80, art. 84 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, brak wykonania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, brak dokonania oceny okoliczności istotnych dla sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów dla sprawy okoliczności, w szczególności poprzez: pominięcie problemów z odprowadzaniem wód opadowych z nieruchomości, na której ma powstać inwestycja oraz związanej z tym kwestii zalewania tymi wodami sąsiednich do inwestycji gruntów, podczas gdy jest to niezwykle istotna okoliczności, która powinna być odpowiednio rozważona; 6. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji podczas gdy naruszenia prawa materialnego oraz procesowego popełnione przez Organ I instancji determinowały uwzględnienie wniesionego w sprawie odwołania. Wobec tak sformułowanych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z 16 października 2024 r., a także o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego z uwzględnieniem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł. W odpowiedzi na skargi Organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w decyzji. W piśmie procesowym z 9 grudnia 2025 r., stanowiącym odpowiedź uczestnika na skargę, P. G. wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej, popierając stanowisko Organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji. Uczestnik wyjaśnił, że brak jest w niniejszej sprawie wzrostu obciążenia komunikacyjnego. Planowana zmiana sposobu użytkowania z funkcji biurowo usługowej na funkcję zbiorowego zamieszkania nie generuje zwiększonego zapotrzebowania na miejsca parkingowe względem funkcji dotychczasowej. Obsługa komunikacyjna odbywa się na tych samych zasadach w oparciu o istniejący układ drogowy i zagospodarowanie terenu. Uczestnik podał, że inwestycja dotyczy obiektu już istniejącego w zwartej zabudowie, działka jest w pełni zagospodarowana, budynek stoi od kilkudziesięciu lat, a inwestycja korzysta z istniejącego, usankcjonowanego układu komunikacyjnego budynku. Uczestnik zaznaczył również, że Strona skarżąca prowadząca w przedmiotowym budynku, położnym na działce nr [...], lokal usługowy nie posiada jakiegokolwiek miejsca parkingowego w okolicy. Postanowieniem z 8 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 1497/25 tut. Sąd odrzucił skargę N. Sp. z o.o. w J., jednak na skutek rozpoznania złożonego zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 18 lutego 2026 r. sygn. akt II OZ 118/26 uchylił zaskarżone postanowienie. W związku z tym, skarga N. Sp. z o.o. została zarejestrowana pod nową sygnaturą II SA/Rz 310/26. Następnie tut. Sąd postanowieniem z 9 marca 2026 r. sygn. akt II SA/Rz 310/26 połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Rz 1496/25 i II SA/Rz 310/26 i prowadzi je dalej pod sygn. akt II SA/Rz 1496/25. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skargi zasługują na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty okazały się zasadne. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji , gdyż stwierdził, że Organ w sposób nieprawidłowy, nie odnoszący się do istoty inwestycji określił ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Przedmiotem wniosku inwestora była zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] położonego na parterze, I, II oraz III piętrze w budynku biurowym z przeznaczeniem na cele kultury, nauki i oświaty (zmiana na bursę), na działce nr ewid. gruntów [...] przy ulicy [...] w J. Organ I instancji w ustaleniach dotyczących rodzaju zabudowy przyjął, że teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi, oznaczony na załączniku graficznym przeznacza się pod zabudowę usługową (pkt 1.1. decyzji WZ z [...] czerwca 2025r.) Jeżeli chodzi o ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 2.1. ww. decyzji) Organ I instancji dopuścił zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...] z przeznaczeniem na cele kultury, nauki i oświaty (zmiana na bursę). Skarżący zarzucali, że powyższe rozstrzygnięcia pomijają rzeczywiste przeznaczenie lokalu nr [...], zgodnie z wnioskowaną zamianą sposobu użytkowania. Strony podnosiły, że bursa jest zabudową zamieszkania zbiorowego w związku z tym sklasyfikowanie bursy jako zabudowy usługowej świadczy o naruszeniu art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na zmianę sposobu użytkowania, o którą wnioskował Inwestor. We wniosku wskazał, że zamiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku biurowym ma polegać na przeznaczeniu cele kultury, oświaty i nauki (zmiana na bursę). Jednocześnie, w związku z uwagami, zgłoszonymi przez Skarżących na etapie postępowania administracyjnego, Inwestor w piśmie z 7 sierpnia 2023r. wyjaśniał, że lokal nr [...] spełnia wszystkie warunki aby zakwalifikować go na bursę międzyszkolną dla potrzeb kształcenia młodzieży, szczególnie Szkoły [...] w P. Zgodnie z załącznikiem IV do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.) bursy zaliczane są do budynków zamieszkania zbiorowego. Z kolei zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.), budynek zamieszkania zbiorowego to budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Bursa z całą pewnością mieści się więc w zakresie ww. definicji budynku zamieszkania zbiorowego. O tym, że planowana przez Inwestora zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] zakłada urządzenie tam bursy w celu zamieszkania zbiorowego uczniów, świadczą wyjaśnienia Wnioskodawcy, zawarte w piśmie z 7 sierpnia 2023r. W związku z powyższym ustalenie rodzaju zabudowy z przeznaczeniem na zabudowę usługową w pkt 1.1. ww. decyzji WZ pomija w całości przeznaczenie lokalu nr [...], zgodnie z planowaną zmianą sposobu użytkowania. Już obecnie budynek biurowy, w którym znajduje się lokal nr [...] przeznaczony jest na zabudowę usługową. Zaakceptowanie rodzaju zabudowy w sposób ustalony przez Organ I instancji oznaczałoby, że rodzaj zabudowy w wyniku planowanej zmiany sposobu użytkowania w ogóle nie uległby zmianie, podczas gdy istotą planowanej inwestycji jest wprowadzenie do budynku nowego rodzaju zabudowy – tj. zabudowy mieszkalnej. Jak wynika zresztą z ww. pisma Inwestora, deklarował on, że zmiana osób zakwaterowanych z uchodźców na młodzież szkolną zmniejszy uciążliwość. W ocenie Sądu zapis, zawarty w pkt 1.1. decyzji WZ nie uwzględnia wszystkich rodzajów zabudowy, jakie będą występować w budynku po zmianie sposobu użytkowania, stosownie do § 2 pkt 1 lit. a i lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Zdaniem Sądu ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie uwzględniają rzeczywistej zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu. Zgodnie z § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. O ile nie kwestionuje się, że bursa realizuje przeznaczenie na cele kultury, nauki i oświaty, o tyle pominięto, że jej podstawowym celem jest funkcja zamieszkania zbiorowego. Funkcji tej w ogóle nie ujęto w sentencji decyzji WZ. Powyższe ustalenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, Organy nie odpowiedziały bowiem na pytanie, czy zakładana przez Inwestora funkcja, po zmianie sposobu użytkowania lokalu, nie naruszy zastanego ładu przestrzennego w budynku biurowym, znajdującym się na działce nr [...]. Przy zmianie sposobu użytkowania lokalu należy wziąć pod uwagę nie tylko sposób przeznaczenia budynków w całym obszarze analizowanym, ale przede wszystkim w samym budynku wielolokalowym, w którym dotychczas istniała jednorodna funkcja (w tym przypadku funkcja usługowa). Powyższe ma również istotne znaczenie w kontekście ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. W ramach tych ustaleń Organ powinien zamieścić nie tylko szablonowe warunki, dotyczące zakazu ograniczenia w dostępie do mediów, czy też uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczenia powietrza wody i gleby, lecz również warunki brzegowe, związane ze zmianą sposobu użytkowania lokalu, aby zapewnić niezakłócone użytkowanie lokali usługowych przy bursie. Co do zasady konkretyzacja wymogów dotyczących ochrony interesów osób trzecich, następuje dopiero na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. W przypadku jednak zamiany sposobu użytkowania zasadniczym trybem jest tryb zgłoszenia, zgodnie z art. 71 ustawy Prawo budowlane. Tym bardziej więc w przypadku zmiany sposobu użytkowania lokalu to w decyzji ustalającej warunki zabudowy, należałoby zamieścić zapisy na tyle precyzyjne i odnoszące się do specyfiki tej konkretnej inwestycji (sąsiadowanie bursy dla uczniów i lokali usługowych w jednym budynku), aby nie było wątpliwości, że ochrona osób trzecich jest zapewniona. Niezasadne natomiast okazały się zarzuty skarg, dotyczące nie wyznaczenia linii zabudowy. Nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja nie wiąże się z powstaniem nowej zabudowy. Istniejąca linia zabudowy nie ulegnie więc zmianie. W stanie prawnym, na podstawie którego rozpoznano wniosek Inwestora nie istniał wymóg wyznaczenia liczby miejsc parkingowych. W niniejszej sprawie zastosowanie miało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), które nie przewidywało obowiązku wyznaczenia miejsc parkingowych w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Niezasadny okazał się zarzut dotyczących braku uzgodnienia projektu decyzji z organem wojskowym, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 15 u.p.z.p. Jak wynika z decyzji Ministra Obrony Narodowej z [...] lipca 2024 r. nr [...] w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, w obszarze analizowanym istnieje teren zamknięty na działce nr [...]. Z decyzji tej nie wynika, by została ustalona strefa ochronna wokół terenu zamkniętego a tylko w takim przypadku istnieje obowiązek uzgodnienia projektu decyzji z organem wojskowym. Jak ustalono, w obszarze analizowanym nie obowiązuje również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który taką strefę ochronną by ustanawiał. Uznając więc, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. d u.p.z.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z 2 czerwca 2025r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd na rzecz skarżącej O. S.A. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, stanowiących równowartość uiszczonego wpisu sądowego. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 215) Sąd na rzecz N. sp. z o.o. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, na które składał się uiszczony wpis od skargi (500 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł).