II OSK 331/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 132/23 w sprawie ze skargi A.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 25 listopada 2022 r. nr KO.411.1778.2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 132/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A.M. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 25 listopada 2022 r., nr KO.4411.1778.2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia 4 października 2022 r., znak: UMIG-PP.6730.34.2022, Burmistrz Miasta i Gminy [...] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie fermy drobiu przeznaczonej do chowu kurcząt brojlerów obejmującego budowę 14 kurników, mieszalni pasz, budynków gospodarczych i innych składowych fermy przewidzianych do realizacji na działkach nr ew. [...], [...] położonych w obrębie [...], gmina [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że wniosek o wszczęcie przedmiotowego postępowania został złożony przez skarżącego w dniu 10 maja 2022 r. Następnie organ wskazał, że [...] 2021 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla obrębu, w którym położone są działki objęte przedmiotowym wnioskiem. Dalej organ wyjaśnił, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 31 stycznia 2022 r. został przekazany do właściwych organów celem dokonania uzgodnień i opinii zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 – dalej "u.p.z.p."). W dniu 31 maja 2022 r. projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został wyłożony do publicznego wglądu, natomiast dyskusja publiczna odbyła się w dniu 22 czerwca 2022 r., zaś termin do wniesienia uwag został wyznaczony do 15 lipca 2022 r. Organ podkreślił, że w wyznaczonym terminie nie wpłynęły żadne uwagi. Ponadto organ I instancji wskazał, że tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oznaczone zostały jako tereny zabudowy zagrodowej, rolnicze i wód powierzchniowych śródlądowych, a ponadto projekt planu przewiduje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie organu, planowana inwestycja zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.) zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§2 ust. 1 pkt 51) oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§3 ust. 1 pkt 36). Z uwagi na odmienny sposób zagospodarowania terenu wskazany we wniosku oraz w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ zawiesił postępowanie, aby nie dopuścić do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezgodnej z opracowywanym planem miejscowym. Od powyższego postanowienia skarżący wniósł zażalenie zarzucając, iż poprzez zastosowanie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. organ ma na celu faktyczne uniemożliwienie realizacji wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanego w nim zamierzenia inwestycyjnego. W wyniku rozpatrzenia ww. zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku postanowieniem z dnia 25 listopada 2022 r., znak: KO.411.1778.2022, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając wydane postanowienie organ odwoławczy wskazał, że zawieszenie postępowania z urzędu jest uzasadnione jeżeli istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym przez inwestora zagospodarowaniem terenu a koncepcją przyjmowaną w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ obszar inwestycji jest objęty projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast sprzeczność może zachodzić, gdyż większość inwestycji znajduje się na działkach o przeznaczeniu rolniczym, a w części na terenach zabudowy zagrodowej, zaś zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazuje się na terenach rolniczych lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie organu II instancji planowana inwestycja w postaci fermy drobiu zgodnie z § 2 ust. pkt 51 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem może być niezgodna z planowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucił, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta została w celu zatrzymania jego inwestycji i nie rozważono jego słusznego interesu. Dalej skarżący wskazał, że inicjatywę w przedmiocie inwestycji podjął już w 2019 r. składając wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dotyczących przedmiotowych nieruchomości, natomiast w okresie tym nie były one objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższe w ocenie skarżącego przesądza o tym, że podjęcie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło z brakiem poszanowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślił, że zaskarżone rozstrzygnięcie ma na celu tylko wstrzymanie prowadzenia postępowania administracyjnego, co oznacza, że jego bezpośrednim skutkiem nie jest uniemożliwienie realizacji inwestycji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z treścią art. 62 ust. 1 u.p.z.p. obowiązującą w dniu orzekania przez organ postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). Wskazaną kompetencję organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do zawieszenia prowadzonego postępowania, należy łączyć z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem miejscowy plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia, i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Sąd podzielił stanowisko, że korzystając z uprawnień, o jakich mowa w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., należy mieć na względzie stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu, to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r.; sygn. akt II OSK 2685/15). Ponadto skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. Powyżej wskazane warunki są istotne z uwagi na to, że instytucja zawieszenia postępowania uregulowana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma ograniczyć nieracjonalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji (art. 65 § 1 pkt 2 u.p.z.p.). Uzasadnieniem zawieszenia postępowania jest więc wysokie prawdopodobieństwo, że plan miejscowy, o treści sprzecznej z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, zostanie uchwalony przed upływem 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie procedura planistyczna została wszczęta z dniem [...] 2021 r., gdy Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei wniosek skarżącego o wszczęcie przedmiotowego postępowania został złożony w dniu 10 maja 2022 r., czyli ponad rok po rozpoczęciu prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że prace planistyczne mające miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy były daleko zaawansowane. Co więcej, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 31 maja 2022 r. został wyłożony do publicznego wglądu, a ponadto w dniu 22 czerwca 2022 r. odbyła się dyskusja publiczna w tym przedmiocie. Ostateczny termin do wniesienia uwag dotyczących projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został wyznaczony do 15 lipca 2022 r. Jak wynika z akt sprawy, w wyznaczonym terminie nie wpłynęły żadne uwagi. Zatem zgodnie z art. 17 u.p.z.p. procedura planistyczna została przeprowadzona niemal w całości, gdyż w razie braku uwag do projektu planu miejscowego zostaje on przedstawiony radzie gminy celem uchwalenia. Uzasadnione było więc domniemanie, że plan miejscowy w niniejszej sprawie zostanie uchwalony przed upływem 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę: a. norek w liczbie nie mniejszej niż 105 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP), b. zwierząt innych niż wymienione w lit. a w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP. Biorąc pod uwagę powyższe przepisy oraz fakt, że inwestycja objęta wnioskiem skarżącego obejmować ma 14 kurników, Sąd uznał za słuszne stanowisko organów obu instancji, że planowane przedsięwzięcie może wypełniać przesłanki § 2 ust. 1 pkt 51 ww. rozporządzenia, tzn. zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Z uwagi na to, że większość planowanej inwestycji znajduje się na działkach o przeznaczeniu rolniczym, zaś zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazuje się na terenach rolniczych lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, uzasadnione było twierdzenie, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem skarżącego naruszać może zapisy tego planu. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia kolizji postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto stopień zaawansowania procedury planistycznej jest na tyle wysoki, że bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę kasacyjną wniósł A.M. podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 7b i art. 8 § 1 K.p.a. poprzez faktyczne, następcze, uniemożliwienie realizacji inwestycji mimo uprzedniego wydania pozytywnej decyzji tym zakresie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A.M. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7, art. 7b i art. 8 § 1 K.p.a. Organ administracji skorzystał z uprawnienia wynikającego z przepisów prawa pozwalającego na zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił argumenty przemawiające za prawidłowością wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie wskazanych przez ten Sąd argumentów jest niecelowe. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji jest jednym z etapów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę. Uzyskanie tej decyzji nie oznacza, że organy administracji mają obowiązek wydania kolejnych wymaganych prawem decyzji, w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.